Апелляционное определение № 33А-858/2026 от 25 февраля 2026 г.

Судья Селиверстов А.В. дело № 33а – 858/2026

УИД 58RS0018-01-2025-004788-62


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

26 февраля 2026 года г. Пенза

Судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Овчаренко А.Н.,

судей Крючковой Н.П., Мартыновой Е.А.,

при секретаре Юнусовой Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу судьи Мартыновой Е.А. административное дело № 2а-3048/2025 по апелляционной жалобе Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области на решение Ленинского районного суда г. Пензы от 27 ноября 2025 года, которым постановлено:

административный иск ФИО1 к Министерству градостроительства и архитектуры Пензенской области о признании незаконным отказа в утверждении схемы расположения земельного участка от 21 июля 2025 года № 25/4681 в целях заключения соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером 58:29:2007004:196 и понуждении к повторному рассмотрению обращения удовлетворить.

Признать незаконным отказ Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области в удовлетворении заявления ФИО1 от 21 июля 2025 года № 25/4681 в утверждении схемы расположения земельного участка от 21 июля 2025 года № 25/4681 в целях заключения соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым №, расположенного по адресу: <адрес>

Возложить на Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 30 июня 2025 года об утверждении схемы расположения земельного участка в целях заключения соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым №, расположенного по <адрес>

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителя административного ответчика Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области ФИО2, представителя административного истца ФИО3, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО4 обратился в суд с административным исковым заявлением, указав, что он является собственником земельного участка с кадастровым № площадью 1164 кв.м, категории земель: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенного по <адрес> Письмом от 21 июля 2025 года № 25/4681 Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области отказало в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в целях заключения соглашения о перераспределении принадлежащего ему земельного участка и свободных земель в связи с тем, что исходный земельный участок не имеет границ, не требующих корректировки путём перераспределения земельных участков, вновь образуемый земельный участок не соответствует требованиям, установленным статьёй 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), поскольку имеет изломанные границы, а также в связи с тем, что на испрашиваемых землях можно сформировать самостоятельный земельный участок без нарушения требований статьи 11.9 ЗК РФ.

По мнению административного истца, решение административного ответчика не содержит предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10, пунктом 9 статьи 39.29 ЗК РФ оснований для такого отказа.

ФИО4, ссылаясь на указанные обстоятельства, полагая, что указанное ранее решение административного ответчика препятствует ему в реализации права на приобретение земельного участка, просил признать его незаконным, обязав Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области принять решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и заключить с ним соглашение о перераспределении земельных участков.

Ленинский районный суд г. Пензы постановил указанное выше решение об удовлетворении административных исковых требований.

В апелляционной жалобе представитель Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области ФИО5 просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска.

По мнению представителя административного ответчика, является необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что формирование самостоятельного земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, приведёт к нерациональному использованию земель, поскольку он основан на недостоверной информации, представленной административным истцом. В Едином государственном реестре недвижимости, а также на картографической основе (ортофотоплан) Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности отсутствуют сведения о нахождении на испрашиваемом земельном участке зон с особыми условиями использования территорий линий электропередач, сооружений связи, инженерных коммуникаций, в связи с чем представленная административным истцом топографическая съёмка не может быть признана допустимым доказательством.

Также автор апелляционной жалобы считает, что наличие на территории линий и сооружений связи не препятствует образованию земельного участка. Правила охраны линий и сооружений связи, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 года № 578, устанавливают лишь ограничения в использовании таких земельных участков.

Представитель административного ответчика также не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что изломанность границ испрашиваемого земельного участка устраняет чересполосицу, поскольку он не соответствует обстоятельствам дела и пункту 6 статьи 11.9 ЗК РФ, так как исходный земельный участок имеет единый контур без вклинивания соседних земельных участков.

Формирование испрашиваемого земельного участка с изломанностью границ и сложной конфигурацией приведёт к невозможности формирования самостоятельного земельного участка в границах территории свободных муниципальных земель и свидетельствует о нерациональном использовании земель, ограничивая права органа местного самоуправления в лице администрации г. Пензы в области эффективного управления земельными ресурсами.

В письменных возражениях представитель административного истца ФИО3 просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области ФИО2 апелляционную жалобу поддержала.

Представитель административного истца ФИО3 с доводами жалобы не согласилась, просила оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Административный истец ФИО4, представитель заинтересованного лица администрации г. Пензы в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили, заявления об отложении судебного заседания не направили.

Согласно положениям части 6 статьи 226, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) неявка надлежаще извещённого лица в суд свидетельствует об отказе от реализации права на непосредственное участие в разбирательстве, а поэтому не является препятствием для рассмотрения дела, в связи с чем судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, надлежаще извещённых о дне, месте и времени слушания дела судом апелляционной инстанции, явка которых обязательной судебной коллегией не признана.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьёй 46 (часть 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, статья 218 КАС РФ предоставляет гражданину, организации, иным лицам право оспорить в суде решение органа местного самоуправления, а также его действия (бездействие) если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела следует, что ФИО4 является собственником земельного участка с кадастровым № площадью 1164 кв.м категории земель – земли населённых пунктов с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенного по <адрес> (л.д. 15-16).

30 июня 2025 года ФИО4 обратился в Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области с заявлением о перераспределении указанного земельного участка и земель, право собственности на которые не разграничено, в соответствии с статьями 39.28, 39.29 ЗК РФ, приложив к заявлению подлежащую утверждению схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории (л.д. 18).

Письмом от 21 июля 2025 года № 25/4681 Министерство градостроительства и архитектуры Пензенской области отказало ФИО4 в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в целях заключения соглашения о перераспределении земельных участков, ссылаясь на то, что часть образуемого земельного участка расположена в границах территории, которую можно использовать для формирования самостоятельного земельного участка из свободных муниципальных земель без нарушения требований статьи 11.9 ЗК РФ.

Кроме того, в обоснование отказа государственный орган сослался на положения статьи 39.28 ЗК РФ, полагая, что отсутствуют основания для перераспределения земельного участка, так как его границы не требуют корректировки, а граница образуемого участка будет иметь изломанность, что является недостатком, предусмотренным статьёй 11.9 ЗК РФ, препятствующим образованию такого участка (л.д. 19-20).

Разрешая требования административного истца и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый отказ не соответствует требованиям закона, нарушает права и законные интересы административного истца.

Однако судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции, поскольку он не соответствует обстоятельствам дела.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Согласно пункту 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, Федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений согласно пункту 1 статьи 11 ЗК РФ относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учётом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В соответствии с пунктом 18 статьи 2 Закона Пензенской области от 24 ноября 2021 года № 3765-ЗПО «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти Пензенской области», пунктом 3.1.55 раздела 3 Положения о Министерстве градостроительства и архитектуры Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 30 августа 2024 года № 658-пП, к компетенции Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области отнесено, в том числе, утверждение схемы расположения земельного участка при перераспределении земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, в случаях, когда указанное перераспределение в соответствии с федеральным законодательством отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 11.7 ЗК РФ при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается. При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 ЗК РФ.

Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, определены статьёй 39.28 ЗК РФ.

Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован статьёй 39.29 ЗК РФ, в соответствии с пунктом 8 которой уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утверждённым проектом межевания территории; принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи.

Из системного анализа приведённых норм следует, что для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, то есть наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ обстоятельств, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 названного Кодекса.

Судебная коллеги не может согласиться с доводом административного ответчика о том, что отсутствуют основания для перераспределения принадлежащего административному истцу земельного участка, поскольку его границы не требуют корректировки.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 39.28 ЗК РФ допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в случае перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Поскольку земельный участок административного истца имеет вид разрешённого использования «для индивидуального жилого строительства», то на основании указанной ранее нормы он вправе увеличить площадь своего земельного участка путём перераспределения. При этом для перераспределения земельных участков по этому основанию не имеет правового значения необходимость корректировки границ земельного участка.

Также не соответствует обстоятельствам дела довод оспариваемого решения Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области о том, что формируемый административным истцом земельный участок имеет изломанность границ, которая в силу статьи 11.9 ЗК РФ препятствует его образованию.

Подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ установлено, что основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьёй 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

В силу нормы пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Однако административным ответчиком не представлено доказательств того, что границы испрашиваемого земельного участка имеют указанные недостатки, препятствующие рациональному использованию и охране земель.

Вместе с тем согласно подпункту 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган вправе принять решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если образование земельного участка или земельных участков предусматривается путём перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьёй 11.9 настоящего Кодекса, за исключением случаев перераспределения земельных участков в соответствии с подпунктами 1 и 4 пункта 1 статьи 39.28 настоящего Кодекса.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27 июня 2017 года № 1266-0 указал, что подпункт 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ ограничивает возможность предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке.

При этом возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учётом требований, изложенных в статье 11.9 ЗК РФ, в иных правовых актах (включая документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), отказ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должен быть обоснованным.

В данном случае юридически значимым обстоятельством является наличие возможности сформировать самостоятельный земельный участок с любым видом разрешённого использования, установленным Правилами землепользования и застройки для территориальной зоны, в которой расположен испрашиваемый земельный участок. Если это возможно, права на такой участок подлежат приобретению в общем порядке с соблюдением публичных процедур, установленных ЗК РФ, а не в порядке перераспределения земель.

Как следует из обстоятельств дела, принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым № и испрашиваемый им земельный участок из свободных земель, право собственности на которые не разграничено, согласно действующим Правилам землепользования и застройки г. Пензы, утверждённым приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области от 20 мая 2022 года № 46/ОД (далее – Правила землепользования и застройки г. Пензы), находятся в территориальной зоне Ж-1 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (л.д. 124, 126).

Перечень основных и вспомогательных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также требования к максимальному и минимальному размеру земельных участков территориальной зоны Ж-1 содержится в статье 16 указанных выше Правил землепользования и застройки г. Пензы.

Так, для индивидуального жилищного строительства минимальный размер земельного участка составляет 600 кв.м, максимальный – 1500 кв.м; для блокированной застройки – минимальный размер 300 кв.м, максимальный – 4500 кв.м; для коммунального обслуживания минимальная площадь земельного участка 4 кв.м, максимальная площадь не устанавливается; для остальных основных, условно-разрешённых и вспомогательных видов использования, к числу которых относятся, дошкольное, начальное и среднее образование, обеспечение занятий спортом в помещениях, площадки для занятия спортом, обеспечение внутреннего правопорядка, историко-культурная деятельность, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, земельные участки (территории) общего пользования, хранение автотранспорта, бытовое обслуживание, магазины, общественное питание и другие минимальные и максимальные размеры в этой зоне градостроительным регламентом не нормируются (л.д. 117-121).

Как следует из представленного административным ответчиком плана территории, из территории, прилегающей к земельному участку административного истца, возможно образование земельных участков различной площади (от 678,34 кв.м до 1375,54 кв.м), которые с учётом указанных ранее требований градостроительного регламента зоны Ж-1 могут быть самостоятельными объектами недвижимости (л.д. 125).

Довод административного истца о том, что в районе испрашиваемого земельного участка проходят линии связи, электроснабжения, газоснабжения, водопровода и канализации, которые требуют установления охранных зон, не является препятствием для формирования земельного участка. С учётом положений статей 23, 27, 39.37 ЗК РФ размещение указанных объектов допускается на основании публичного сервитута и не ограничивает оборотоспособность такого земельного участка. Охранные зоны устанавливают лишь ограничения в использовании земельного участка.

Согласно представленному административным ответчиком градостроительному плану (л.д. 123) и объяснениям его представителя ФИО2 на земельном участке площадью 1375, 54 кв.м, который можно сформировать из испрашиваемых земель, возможно размещение объектов капительного строительства с площадью застройки в первом этаже 90-96 кв.м с учётом охранных зон существующих коммуникаций.

Кроме того, на спорной территории возможно сформировать самостоятельный земельный участок с иным видом разрешённого использования, не связанным с индивидуальным жилищным строительством, поскольку органы местного самоуправления действующим законодательством ограничены в выборе вида разрешённого использования формируемого земельного участка только градостроительным регламентом.

Таким образом, из испрашиваемого к перераспределению земельного участка возможно сформировать самостоятельный участок, отвечающий требованиям о предельных минимальных и максимальных размерах, предъявляемых к образуемым земельным участкам, без нарушения требований, предусмотренных статьёй 11.9 ЗК РФ, как с основным, так и с вспомогательным видом разрешённого использования для территориальной зоны Ж-1.

Данное обстоятельство в силу приведённых положений подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ является самостоятельным и достаточным основанием для отказа заявителю в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

С учётом изложенного следует признать обоснованным довод апелляционной жалобы административного ответчика о наличии препятствия к перераспределению спорных земельных участков, предусмотренного подпунктом 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, в связи с чем оспариваемое решение об отказе в удовлетворении заявления ФИО1 по этому основанию является законным.

При этом административный истец не лишён возможности получить права на испрашиваемый земельный участок на торгах, которые обеспечивают справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Вместе с тем, такой необходимой совокупности по настоящему делу не имеется, что является основанием для отказа в удовлетворении требований административного истца.

С учётом указанных обстоятельств решение суда первой инстанции об удовлетворении административного иска ФИО1 подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления, поскольку выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Ленинского районного суда г. Пензы от 27 ноября 2025 года отменить и принять новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Министерству градостроительства и архитектуры Пензенской области о признании незаконным решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка и понуждении к принятию решения об утверждении схемы расположения земельного участка и заключению соглашения о перераспределении земельного участка.

Апелляционную жалобу Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области – удовлетворить.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу через суд первой инстанции.

Апелляционное определение в окончательной форме принято 27 февраля 2026 года

Председательствующий

Судьи