Решение № 2А-362/2018 2А-362/2018 ~ М-328/2018 М-328/2018 от 4 июня 2018 г. по делу № 2А-362/2018

№ 2а-362/2018


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

с. Абатское 05 июня 2018 года

Абатский районный суд Тюменской области в составе:

председательствующего судьи Боровой И.Ю.,

с участием помощника прокурора Абатского района Тарасовой Ю.С.,

при секретаре Белобородовой И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Абатского района Тюменской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Абатского муниципального района Тюменской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к созданию на территории Абатского района Тюменской области специализированной службы по вопросам похоронного дела и возложении обязанности создать специализированную службу по вопросам похоронного дела,

установил:

Прокурор Абатского района Тюменской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации Абатского муниципального района Тюменской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к созданию на территории Абатского района Тюменской области специализированной службы по вопросам похоронного дела и возложении обязанности создать специализированную службу по вопросам похоронного дела. Свои требования мотивирует тем, что

во исполнение пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации № Пр-1330 от 09.07.2017 года, поручения Генеральной прокуратуры Российской Федерации №74/1-383-2018 от 23.01.2018 года и задания прокуратуры Тюменской области №7-9-144-2018 от 16.02.2018 года прокуратурой Абатского района проведена проверка исполнения законодательства о погребении и похоронном деле, в ходе которой установлено, что администрацией Абатского муниципального района Тюменской области нарушаются требования законодательства в указанной сфере, на территории Абатского муниципального района до настоящего времени специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана. Бездействие администрации Абатского муниципального района приводит к нарушению прав и законных интересов неопределенного круга лиц, желающих осуществить захоронение. По указанному факту 17.10.2017 года в адрес главы Абатского муниципального района было внесено представление об устранении нарушений закона, однако до настоящего времени выявленные нарушения не устранены. Просит признать незаконным бездействие администрации Абатского муниципального района Тюменской области выразившееся в длительном непринятии мер к созданию на территории Абатского района Тюменской области специализированной службы по вопросам похоронного дела. Обязать администрацию Абатского муниципального района Тюменской области создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в течение 6 (шести) месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного истца помощник прокурора Абатского района Тарасова Ю.С. в судебном заседании административное исковое заявление прокурора Абатского района поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении, на удовлетворении административного искового заявления настаивала. Суду пояснила, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Цель создания специализированных служб по вопросам похоронного дела заключается в обеспечении государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение. Из содержания Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в их совокупности следует, что органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы только в форме муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ (в том числе межмуниципальных). Правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям путем заключения договора на оказание услуг органы местного самоуправления не наделены, поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ не предоставляет им право делегировать сторонним организациям полномочия, которые отнесены законом к полномочиям организаций, создаваемых органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе). Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю путем заключения договоров, не является созданием муниципального учреждения или предприятия. До настоящего времени на территории Абатского района специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана. Бездействие администрации Абатского муниципального района приводит к нарушению прав и законных интересов неопределенного круга лиц, желающих осуществить захоронение. По указанному факту 17.10.2017 года в адрес главы Абатского муниципального района было внесено представление об устранении нарушений закона, однако до настоящего времени выявленные нарушения не устранены. Отсутствие на территории Абатского района специализированной службы по вопросам похоронного дела нарушает права граждан на погребение после смерти, права родственников и близких умершего на получение услуг по погребению, поскольку отсутствие такой службы не позволяет супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, воспользоваться бесплатными услугами по погребению, которые должна предоставить соответствующая специализированная служба. Полагает, что доводы административного ответчика о создании специализированной службы путем возложения функций такой службы на Управление ЖКХ, транспорта и связи администрации Абатского муниципального района несостоятельны, так как Управление ЖКХ, транспорта и связи администрации Абатского муниципального района не может обеспечить предоставления услуг, включенных в перечень гарантированных услуг по погребению, предоставляемых специализированными службами по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе, поскольку у него отсутствуют транспорт, необходимое оборудование и работники для перевозки тел умерших и погребения. Кроме того, Управление ЖКХ, транспорта и связи администрации Абатского муниципального района не обеспечивает ежедневный режим работы для оказания услуг по погребению. Фактически на протяжении последних нескольких лет гарантированные услуги по погребению на основании договоров (контрактов) осуществляются ООО «НикАс» - частная организация. В то время, как Закон не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям полномочия, которые отнесены законом к полномочиям организаций, создаваемых органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе). Следовательно, заключение договоров (контрактов) с ООО «НикАс» на предоставление гарантированных услуг по погребению, не свидетельствуют об исполнения администрацией района своих обязанностей, возложенных Законом. Кроме того, соответствующие изменения в учредительные документы Управления ЖКХ, транспорта и связи не внесены. Также полагает, что доводы административного ответчика об экономической нецелесообразности создания специализированной службы правового значения для рассматриваемого вопроса не имеют и сами по себе не являются основанием для освобождения ответчика от исполнения возложенных на него законом обязанностей. Просила признать незаконным бездействие администрации Абатского муниципального района Тюменской области выразившееся в длительном непринятии мер к созданию на территории Абатского района Тюменской области специализированной службы по вопросам похоронного дела и обязать администрацию Абатского муниципального района Тюменской области создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в течение 6 (шести) месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного ответчика администрации Абатского муниципального района по доверенности ФИО1 в судебном заседании против удовлетворения административного искового заявления возражала. Суду пояснила, что к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в форме муниципального предприятия или учреждения. Соответственно законом предусматривается организационно-правовая форма специализированной службы, обязанность по созданию которой возложена на органы местного самоуправления. Вместе с тем, Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» не содержит порядка создания такой службы или особых императивных указаний на такой порядок, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации данного вопроса. В связи с отсутствием денежных средств считает нецелесообразным создавать специализированную службу. Постановлением администрации Абатского муниципального района от 18.05.2018 г. № 51 «Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Абатского муниципального района» утверждено Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Абатского муниципального района; функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании Абатский муниципальный район наделено Управление ЖКХ, транспорта и связи администрации Абатского муниципального района. Специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана осуществлять все виды погребения и оказывать все виды ритуальных услуг, а ее создание муниципальным образованием, в том числе осуществляемое в виде возложения полномочий на действующее муниципальное предприятие или учреждение, влечет за собой возникновение у таких юридических лиц всех предусмотренных для такой службы задач, прав и обязанностей. Законом не установлена необходимость и целесообразность существования специализированной службы по вопросам погребения в виде отдельного юридического лица, осуществляющего деятельность исключительно ограниченную вопросами похоронного дела. Согласно сведениям единого государственного реестра юридических лиц - учредителем Управления ЖКХ является администрация Абатского муниципального района. В соответствии со ст. 44 Устава Абатского муниципального района администрация Абатского муниципального района может создавать муниципальные предприятия и учреждения. Соответственно, Управление ЖКХ администрации Абатского муниципального района является муниципальным казенным учреждением, созданным органом местного самоуправления. Исходя из вышеизложенного, наделение полномочиями по решению вопросов похоронного дела и иными функциями специализированной службы Управления ЖКХ - нарушением действующего законодательства не является. В настоящее время запланировано внесение соответствующих изменений в учредительные документы. Кроме того планируется решение вопроса об организации ежедневной работы Управления ЖКХ транспорта и связи для осуществления возложенных на него функций по вопросам похоронного дела. Управление ЖКХ, транспорта и связи не имеет возможности самостоятельно оказывать слуги по захоронению, однако возможно, будут заключены долгосрочные контракты с коммерческими организациями. Полагает, что обязанность органов местного самоуправления по организации похоронного дела в Абатском районе администрацией исполнена.

Представитель заинтересованного лица Управления ЖКХ, транспорта и связи администрации Абатского муниципального района в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания уведомлен надлежащим образом.

В соответствии с положениями ст. 150 КАС РФ суд пришел к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие лиц, участвующих в деле, оснований для отложения судебного заседания не установлено.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему:

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. При этом прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца.

Положения данной статьи об участии прокурора в административном деле являются общими и распространяются на главу 22 данного Кодекса, устанавливающую порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 1 ст. 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений.

Частями 8, 9 ст. 226 КАС РФ предусмотрено, что при проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

На основании ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В силу 5 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8- ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее по тексту - Федеральный закон № 8-ФЗ) возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Нормами ст. 25 Федерального закона № 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом в соответствии с положениями ст. 29 Федерального закона № 8-ФЗ, органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Статьей 9 Федерального закона № 8-ФЗ установлен перечень гарантированных услуг по погребению, предоставляемых специализированными службами органов местного самоуправления на безвозмездной основе, в число которых входит оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств: Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджетов субъектов Российской Федерации.

Обязанность предоставления услуг по погребению, предоставляемых указанными службами на безвозмездной основе согласно ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ и Указу Президента Российской Федерации от 29.06.1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению граждан» возложена на специализированные службы по вопросам похоронного дела. Органы местного самоуправления обязаны выделять специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимее средства для оказания на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона № 8-ФЗ финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии со статьями 9, 10, 11 настоящего Федерального закона.

Из содержания ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3 следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов обладают рядом полномочий, в частности, создают муниципальные предприятия и учреждения, осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, формируют и размещают муниципальный заказ; устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Из анализа действующего законодательства, следует, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по организации оказания ритуальных услуг, то есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг в условиях свободного выбора их исполнителя, а оказание услуг по погребению возлагается на спецслужбы по вопросам похоронного дела, создаваемые данными органами.

Следовательно, для осуществления погребения умерших, а также предоставления на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению, органы местного самоуправления обязаны создать специализированные службы по вопросам похоронного дела.

В силу ч. 4 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Таким образом, исходя из положений Федерального закона № 8-ФЗ и Федерального закона № 131-Ф3 органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы только в форме муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ (в том числе межмуниципальных).

Доводы административного ответчика о выполнении обязанностей по организации оказания ритуальных услуг в связи созданием специализированной службы путем наделения функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела Управление ЖКХ, транспорта и связи суд находит несостоятельными, поскольку соответствующие изменения в учредительные документы до настоящего времени. Кроме того, судом установлено и не оспаривалось представителем административного ответчика, что Управление ЖКХ, транспорта и связи не имеет возможности ежедневно оказывать услуги по вопросам похоронного дела. Более того, Управление ЖКХ, транспорта и связи не может самостоятельно оказывать такие услуги в связи с отсутствием технической возможности и работников. Указанное противоречит вышеуказанному Закону и пп.2.2.1 Положения об организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения на территории Абатского муниципального района, утвержденного Постановлением № 51 от 18.05.2018 года (л.д.21-27).

Правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям путем заключения договора на оказание услуг органы местного самоуправления не наделены, поскольку Федеральный закон № 131-Ф3 не предоставляет им право делегировать сторонним организациям полномочия, которые отнесены законом к полномочиям организаций, создаваемых органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

С учетом изложенных выше обстоятельств суд пришел к выводу, что наделение Управления ЖКХ, транспорта и связи функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела без обеспечения необходимым оборудованием, техникой и работниками не является надлежащим доказательством создания муниципалитетом соответствующей службы.

Доводы административного ответчика об экономической нецелесообразности создания специализированной службы суд находит не обоснованными, так как правового значения для рассматриваемого вопроса они не имеют и сами по себе не являются основанием для освобождения ответчика от исполнения возложенных на него законом обязанностей.

Судом установлено, что на территории Абатского муниципального района Тюменской области имеются общественные кладбища (л.д.12), специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана.

17.10.2017 года в адрес главы Абатского муниципального района было вынесено представление об устранение нарушения закона (л.д.14-15), однако до настоящего времени выявленные нарушения не устранены.

Администрацией Абатского муниципального района не предприняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению, в том числе путем принятия соответствующих правовых актов, регламентирующих реализацию права граждан на получение гарантированного законом перечня услуг по погребению.

Непринятие административным ответчиком мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела и реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению противоречит вышеприведенным нормам Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», чем нарушаются права граждан на выбор между погребением, включающим в себя гарантированный перечень бесплатных услуг, и погребением за счет собственных средств, с последующим получением социального пособия.

Отсутствие подобной специализированной службы нарушает права жителей района и неограниченного круга лиц на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции. Обязанность организации таких служб органами местного самоуправления района предусматривается приведенными выше нормами.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу об удовлетворении административного искового заявления прокурора Абатского района Тюменской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц в полном объеме

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 227, 228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление прокурора Абатского района Тюменской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Абатского муниципального района Тюменской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к созданию на территории Абатского района Тюменской области специализированной службы по вопросам похоронного дела и возложении обязанности создать специализированную службу по вопросам похоронного дела удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации Абатского муниципального района Тюменской области, выразившееся в длительном непринятии мер к созданию на территории Абатского района Тюменской области специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Обязать администрацию Абатского муниципального района Тюменской области создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Тюменский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Абатский районный суд Тюменской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий:

Мотивированное решение суда составлено 09 июня 2018 года.