Решение № 3А-184/2019 3А-184/2019~М-308/2019 М-308/2019 от 7 октября 2019 г. по делу № 3А-184/2019

Дело № 3а–184/2019


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

8 октября 2019 года г.Санкт–Петербург

Санкт–Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В.,

при секретаре Вагановой А.А.,

с участием прокурора Долженко А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а–184/2019 по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, А. Йехиа Т.А. А., ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО17 Е,Ю., ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16 к Правительству Санкт-Петербурга о признании недействующим пункта 4.28 Положения о Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года № 1747,

у с т а н о в и л :

Правительством Санкт-Петербурга 26 октября 2004 года принято постановление №1747, пунктом 1 которого создана Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга (далее Служба), пунктом 4 которого утверждено Положение о Службе.

Первоначальный текст документа опубликован в периодических изданиях «Деловой Петербург», №213 от 12 ноября 2004 года, «Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга», №46 от 15 ноября 2004 года, «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», №12 от 28 декабря 2004 года.

Разделом 4 Положения установлены права и обязанности Службы.

Абзац первый этого раздела содержит следующую формулировку: «Служба для осуществления задач, предусмотренных в разделе 2 настоящего Положения, и реализации полномочий и функций, предусмотренных в разделе 3 настоящего Положения, обладает следующими правами и обязанностями:».

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687 «О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года №1747» внесены изменения в указанный нормативный акт.

В частности, Положение о Службе дополнено пунктом 4.28 следующего содержания:

«4.28. Обращается в суд с исками о сносе самовольных построек, созданных без необходимых разрешений и (или) с нарушениями градостроительных и строительных норм и правил» (пункт 1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687 внесено 4 июля 2012 года в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга за регистрационным номером №13422; опубликовано 5 июля 2012 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 16 августа 2012 года в периодическом издании «Вестник Администрации Санкт-Петербурга». До настоящего времени указанная правовая норма действует в изложенной редакции.

Административные истцы ФИО1, ФИО2, Ахмед Йехиа Т.А.А., ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО17, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16 обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просят признать с 4 августа 2018 года недействующим пункт 4.28 Положения о Службе, мотивируя свои требования тем, что оспариваемая региональная норма противоречит правовому регулированию, изложенному в статье 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В частности, административные истцы ссылаются на то, что нормами федерального законодательства правомочие на обращение в суд с иском о сносе самовольной постройки предоставлено органам местного самоуправления, тогда как региональная норма, вопрос о признании которой недействующей является предметом требований, такое право делегирует Службе, как органу государственного строительного надзора.

Административные истцы в судебное заседание не явились, извещены судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, доверили ведение дела адвокату Рассказовой И.В., действующей на основании доверенностей и ордера, которая в судебное заседание явилась, заявленные административные исковые требования поддержала в полном объёме.

В судебное заседание административный ответчик своего представителя не направил, извещён судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства; в судебном заседании, состоявшемся 11 сентября 2019 года, представитель административного ответчика ФИО18, действующий на основании доверенности от <дата>, представил возражения на иск, заявленные требования считал не подлежащими удовлетворению, указав, что оспариваемая норма принята в пределах предоставленной субъекту компетенции с соблюдением порядка её принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав объяснения представителя истцов, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении иска, суд находит иск не подлежащим удовлетворению.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга, принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 года, Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемым высшим должностным лицом Санкт-Петербурга – Губернатором Санкт-Петербурга, и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга – иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга – Администрацию Санкт-Петербурга.

В силу подпункта 14 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 года №335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга», принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 26 июня 2009 года, Правительство Санкт-Петербурга осуществляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные правовыми актами Правительства Российской Федерации, если иное не установлено Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.

Подпунктом 4 пункта 1 статьи 8 данного нормативного акта установлено, что Правительство Санкт-Петербурга вправе передавать иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга осуществление части своих полномочий.

Согласно пункту 3.2.1 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года №100, Правительство Санкт-Петербурга издаёт нормативные или индивидуальные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга отнесено к компетенции Правительства.

Порядок официального опубликования первоначального текста оспариваемого постановления согласуется с пунктом 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года №173 «О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» (в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 2 марта 2004 года №300).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 года №687 , которым внесены изменения в указанный нормативный акт, как указано ранее, опубликовано 5 июля 2012 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 16 августа 2012 года в периодическом издании «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», что соответствует требованиями пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года №445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга» (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2010 года №732-163).

Таким образом, Положение о Службе в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 №687 «О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года №1747», действующей в оспариваемой части в настоящее время без изменения, принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме и официально опубликовано.

Оценивая доводы о несоответствии оспариваемой нормы положениям, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит нормативное понятие самовольной постройки.

Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями принимается судом либо в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи, органом местного самоуправления поселения, городского округа (муниципального района при условии нахождения самовольной постройки на межселенной территории) (пункт 3 статьи 222).

Из разъяснений, изложенных в пункте 22 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года №22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», следует, что с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.

Как следует из пояснительной записки к оспариваемому в части нормативному правовому акту, на момент его подготовки в Санкт-Петербурге отсутствует орган власти, уполномоченный на обращение в суд с исками о сносе самовольной постройки в порядке, установленном статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В пункте 3 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2010 года №143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» изложено, что орган, осуществляющий строительный надзор, вправе в защиту публичных интересов обратился в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

В соответствии со статьями 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга от 24 июня 2006 года №335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга» Правительством Санкт-Петербурга создана Служба государственного строительного надзора и экспертизы в Санкт-Петербурге (пункт 1 оспариваемого постановления).

Пунктом 1.2 Положения о Службе предусмотрено, что служба является органом, уполномоченным на организацию государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выдачу разрешений на строительство объектов капитального строительства, разрешений на проведение работ по созданию искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, и разрешений на ввод объектов капитального строительства и искусственных земельных участков в эксплуатацию, а также на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Согласно пункту 1.3 Положения о Службе, Служба является органом, уполномоченным на осуществление регионального государственного надзора за соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга, в пределах своей компетенции.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений урегулированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 4).

Пунктом 32 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 года №340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен главой 6.4 «Глава 6.4. СНОС ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА» (статьи 55.30 – 55.33).

В статье 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены особенности сноса самовольных построек или приведения их в соответствие с установленными требованиями.

Так, согласно части 1 указанной нормы снос объектов капитального строительства, являющихся самовольными постройками, или их приведение в соответствие с установленными требованиями в принудительном порядке осуществляется на основании решения суда или органа местного самоуправления, принимаемого в соответствии со статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе установлены в статье 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 1 которой предусмотрено, что градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется настоящим Кодексом с учётом особенностей, установленных настоящей статьей.

Согласно части 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определённому законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьёй 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия, установленные частью 3 статьи 8 настоящего Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (часть 5 статьи 63).

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 59 Устава Санкт-Петербурга).

Статьёй 62 Устава Санкт-Петербурга установлено, что органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге - избираемые непосредственно населением внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга и (или) образуемые представительным органом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Перечень вопросов местного значения, источники доходов местного бюджета определяются законами Санкт-Петербурга для каждого внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (пункт 2 статьи 63 Устава Санкт-Петербурга).

В силу пунктов 3, 4 статьи 64 Устава Санкт-Петербурга органы государственной власти Санкт-Петербурга оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий; законом Санкт-Петербурга органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с действующим законодательством с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

Главой 4 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», предусмотрен нормативный порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга.

Так, статья 11 указанного закона устанавливает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга осуществляется законами Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга не допускается.

Разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге изложено в Законе Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года №508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», принятом Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 28 октября 2009 года.

Статьёй 3 данного регионального акта предусмотрены полномочия Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.

В силу подпункта 17-1 этой нормы, к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга относится принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, документацией по планировке территории Санкт-Петербурга, или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, осуществление сноса самовольной постройки или её приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге органы местного самоуправления не наделены; каких-либо норм регионального значения, управомачивающих органы местного самоуправления на решение этих вопросов, в том числе и вопросов о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с предельными параметрами разрешённого строительства, нормативно-правовые акты субъекта федерации – города федерального значения Санкт-Петербург, не содержит.

При таком положении, с учётом части 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность осуществления в городах федерального значения, в том числе в Санкт-Петербурге, градостроительной деятельности органами государственной власти субъекта федерации; такое правомочие в сфере градостроительства установлено региональным законодателем в соответствующих нормативных актах субъекта; у суда не имеется оснований полагать, что оспариваемая норма с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию либо несогласованность региональных и федеральных норм.

Довод административного истца о том, что оспариваемая норма регулирует не только вопросы градостроительной деятельности, а вторгается в сферу жилищного и гражданского права, поскольку наделяет Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга правом на предъявления исков о сносе самовольной постройки без разрешения вопроса о прекращении права собственности на такую постройку и выселении из неё граждан, не может быть принят судом, т.к. под градостроительной деятельностью в силу пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, среди прочего, понимается деятельность по строительству, сносу объектов капитального строительства; вопрос прекращения права собственности оспариваемой нормой не регулируется.

Не является состоятельным и довод административного истца о правовой неопределённости оспариваемой нормы по тому основанию, что аналогичными правомочиями в силу пункта 3.16 Положения о Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 марта 2016 года № 207, наделён указанный Комитет, поскольку делегирование Правительством Санкт-Петербурга своих полномочий не одному, а двум профильным ведомствам в рамках предметов их ведения, не создаёт правовой неопределённости.

С учётом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением установленной формы и правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие; не вторгается в дискрецию федерального законодателя.

Таким образом, поскольку доводы о несоответствии оспариваемой региональной нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нашли своего подтверждения; процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена; оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1, ФИО2, А. Йехиа Т.А. А., ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО17, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16 к Правительству Санкт-Петербурга о признании недействующим пункта 4.28 Положения о Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 октября 2004 года № 1747, – отказать.

Обязать Губернатора Санкт–Петербурга опубликовать на сайте Администрации Санкт–Петербурга сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья: