Решение № 2А-687/2017 2А-687/2017 ~ М-520/2017 М-520/2017 от 10 сентября 2017 г. по делу № 2А-687/2017

Дело № 2а-687/2017


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

11 сентября 2017 года г. Сосновый Бор

Сосновоборский городской суд Ленинградской области в составе:

Председательствующего судьи Колотыгиной И.И.

При секретаре Голубевой Н.Н.

С участием представителя административного истца – помощника прокурора Ликратовой Н.В., представителя административного ответчика ФИО2 действующей по доверенности от ДД.ММ.ГГГГ. сроком до ДД.ММ.ГГГГ.

Рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора г. Сосновый Бор Ленинградской области, действующего в инетресах неопределенного круга лиц к Администрации МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области о признании недействующими положений постановления Администрации МО Сосновоборский городской округ №2680 от 01.12.2016г. (в редакции от 06.04.2017г.),

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор г. Сосновый Бор, действуя в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к административному ответчику, и просил признать недействующими пункты 1.2, 11.1, 11.2, 13.1, 13.2 Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, утвержденного постановлением администрации Сосновоборского городского округа от 01.12.2016 № 2680 (в ред. от 06.04.2017) в части наделения только лица, заключившего договор с администрацией Сосновоборского городского округа на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса, правом осуществления погребения и оказания ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Сосновоборского городского округа, как противоречащие пунктам 1,2,3 статьи 15 Федерального закона от 16.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», пункту 1 статьи 1, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации. В обоснование требований указано, что в ходе проверки по обращениям ФИО1 установлено, что постановлением администрации Сосновоборского городского округа от 01.12.2016 № 2680 утвержден Порядок оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее – Порядок). В ходе проверки были выявлены положения Порядка, противоречащие действующему законодательству. 30.01.2017 в адрес главы администрации Сосновоборского городского округа внесено представление об устранении нарушений законодательства №07-63/9-2017. Представление рассмотрено и частично удовлетворено. Постановлением администрации Сосновоборского городского округа от 06.04.2017 №799 внесены изменения в постановление администрации Сосновоборского городского округа от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области». Текст постановления вместе с Порядком официально обнародован 06.04.2017 на электронном сайте городской газеты «Маяк» в сети «Интернет». Между тем, указанный Порядок в редакции от 06.04.2017 не соответствует требованиям действующего законодательства. Положениями п.1.2, 11.1, 11.2 Порядка установлено, что ритуальные услуги и иные услуги, связанные с погребением, на территории Сосновоборского городского округа, вправе оказывать только лицо, заключившее договор с администрацией Сосновоборского городского округа на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса. В силу положений п.13.1, 13.2 Порядка все виды работ на кладбищах, связанные с установкой, заменой, демонтажем надмогильных сооружений (памятников, оград, цветников, цоколей и других элементов благоустройства), вправе оказывать только лицо, заключившее договор с администрацией Сосновоборского городского округа на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса. Исходя из смысла указанного Порядка, иные хозяйствующие субъекты, не заключившие с администрацией Сосновоборского городского округа соответствующий договор, не вправе осуществлять ритуальные услуги и услуги, связанные с погребением. В то же время, лица, осуществляющие организацию погребения, вынуждены приобретать ритуальные услуги у единственного хозяйствующего субъекта в отсутствие конкуренции. Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, свободы договора, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав (п.1 ст.1 ГК РФ). Граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключать договор предусмотрена Гражданским кодексом, законом или добровольно принятым обязательством (п.1 ст.421 ГК РФ). В соответствии с ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Органы местного самоуправления и специализированные службы по вопросам похоронного дела не вправе препятствовать в осуществлении погребения лицам, исполняющим волеизъявление умершего, а так же действующим от его имени и по поручению супруга, близких родственников, иных родственников, законных представителей и иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего. В соответствии с письмом ФАС России от 30.09.2009 № АК/34001 «О разъяснении применения антимонопольного законодательства» в соответствии с подразделом 2 Гражданского Кодекса РФ под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению могут оказывать как частные лица (юридические или физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.

В судебном заседании помощник прокурора Ликратова Н.В. настаивала на удовлетворении требований, ссылаясь на доводы, изложенные в иске. Уточнила требования в части признания недействующим п.1.2 Порядка в части указания использования понятия «лицо, оказывающее ритуальные и иные услуги, связанные с погребением…». Дополняла, что принятие оспариваемого НПА привело к определенной напряженности в городе, в прокуратуру и ОВД поступают обращения граждан, что им не дают своими силами или с помощью организаций похоронить или благоустроить могилы близких людей. Ритуальная деятельность и деятельность по погребению это конкурентная деятельность, и осуществлять ее может любой хозяйствующий субъект, но согласно оспариваемых пунктов Порядка, на территории Сосновоборского городского округа, может осуществлять данную деятельность только лицо, которое заключило договор с Администрацией. Также поясняла, что обращение ФИО8 послужило поводом для проведения проверки, и установлены нарушения прав не гражданина ФИО10, а неопределенного круга лиц, в том числе и субъекта предпринимательской деятельности. Обратиться может любое лицо, а также поводом для проверки может являться, в том числе, информация в СМИ.

В судебном заседании представитель административного ответчика ФИО2 поддержала доводы, изложенные в предварительном отзыве (л.д.79-86), просила отказать в удовлетворении требований административного истца. Дополняла, что в ч.1 ст. 15 и ч.2 ст. 15 Закона «О защите конкуренции» подразумевается проведение анализа НПА, направленных на реализацию оказания услуг в сфере погребения и похоронного дела в совокупности с федеральным законодательством и иными НПА. Однако, проведен анализ только обращения ФИО10. Полагала, что указание в оспариваемом Порядке наделения правом осуществлять те или иные ритуальные и иные услуги только лицо, которое заключило договор с Администрацией, права граждан не нарушают, отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства, т.к. органы местного самоуправления это контролирующие и надзорные органы в части наделения полномочиями хозяйствующего субъекта на конкурсной основе, за которым он закреплен. Также указала, что не усматривается нарушения прав неопределенного круга лиц, поскольку обращался в прокуратуру только ФИО8 который составляет самостоятельную единицу на рынке оказания ритуальных услуг, и своими обращениями имеет личную выгоду для отмены постановления Администрации.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1), предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с абз. 4 п. 3 ст. 22 Федерального закона N 2202-1, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона N 2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона.

К вопросам местного значения, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003г. №131-ФЗ, отнесена, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Статьей 9 названного Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ установлен следующий гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств соответствующих бюджетов.

Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет супруга, родственников и иных лиц, взявших на себя обязанности осуществить погребение умершего (п. 4 ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ).

При этом ст. 12 указанного Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ предусмотрено, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Таким образом, Федеральный закон от 12.01.1996 года N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет; в последнем случае родственники могут получать ритуальные услуги у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела в первую очередь осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению, и не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Постановлением Администрации МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 01.12.2016г. №2680 (в редакции постановления №799 от 06.04.2017г.) утвержден Порядок оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (л.д.13-28).

Положениями п.1.2 (в части используемого понятия «лицо, оказывающее ритуальные и иные услуги, связанные с погребением», п.п.11.1, 11.2 Порядка установлено, что ритуальные услуги и иные услуги, связанные с погребением, на территории Сосновоборского городского округа, вправе оказывать только лицо, заключившее договор с администрацией Сосновоборского городского округа на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса.

В силу положений п.13.1, 13.2 Порядка все виды работ на кладбищах, связанные с установкой, заменой, демонтажем надмогильных сооружений (памятников, оград, цветников, цоколей и других элементов благоустройства), вправе оказывать только лицо, заключившее договор с администрацией Сосновоборского городского округа на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса.

В силу ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» законность является одним из основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации.

Противодействие коррупции включает в себя деятельность организаций по выявлению и последующему устранению причин коррупции (ст.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа (п.п. 42 п.1).

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на таких принципах как законность, комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер и приоритетное применение мер по предупреждению коррупции (ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

В соответствии с ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Согласно ст. 1 п.1 ГК РФ - гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, свободы договора, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав.

Граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключать договор предусмотрена Гражданским кодексом, законом или добровольно принятым обязательством (п.1 ст.421 ГК РФ).

Таким образом, из буквального толкования оспариваемых пунктов Порядка, следует, что иные хозяйствующие субъекты, не заключившие с администрацией Сосновоборского городского округа соответствующий договор, не вправе осуществлять ритуальные услуги и услуги, связанные с погребением, а также проводить работы на кладбищах, связанные с установкой (заменой) надмогильных сооружений, а, лица, осуществляющие организацию погребения, вынуждены приобретать ритуальные услуги у единственного хозяйствующего субъекта в отсутствие конкуренции.

Также судом установлено, что постановлением Администрации №890 от 20.04.2017г. Утвержден Порядок проведения конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела для оказания услуг по погребению умерших по гарантированному перечню на территории МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области.

Следовательно, помимо специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, которая оказывает гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах социального пособия на погребение, услуги по погребению могут оказываться юридическими и физическими лицами без присвоения статуса специализированной службы.

Вышеизложенное, позволяет сделать вывод суду, что установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, т.е. фактически понуждение граждан приобретать услуги у определенного продавца противоречит требованиям гражданского законодательства (ст.1 и ст. 421 ГК РФ) и является нарушением ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

В связи с чем, требования прокурора подлежат удовлетворению в полном объеме.

Ссылки административного ответчика на судебную практику, с указанием, что она является преюдициальными факторами, и иные доводы, изложенные в письменном отзыве, не состоятельны, основаны на неправильном толковании норм права.

К доводам представителя административного ответчика, что не усматривается нарушений прав неопределенного круга лиц оспариваемыми частями Порядка, поскольку обращался в прокуратуру только ФИО9, который составляет самостоятельную единицу на рынке оказания ритуальных услуг, и своими обращениями имеет личную выгоду для отмены постановления Администрации, суд относится критически, по вышеизложенным и установленным судом обстоятельствам, и указанным нормам.

Согласно ст. 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться, в том числе - указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших; указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Требования прокурора г. Сосновый Бор Ленинградской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, удовлтворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункты Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ, утвержденного постановлением администрации от 01.12.2016г. №2680 (в редакции от 06.04.2017г.), а именно пункт 1.2 в части указания использования понятия «лицо, оказывающее ритуальные и иные услуги, связанные с погребением – юридическое или физическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе индивидуальный предприниматель, занимающийся деятельностью по оказанию одного или нескольких видов ритуальных услуг и заключившие с администрацией Сосновоборского городского округа договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса», и пункты 11.1, 11.2, 13.1, 13.2 в части наделения правом на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением только лица, заключившего договор с администрацией Сосновоборского городского округа, как противоречащие п.п.1,2,3 ст. 15 Федерального закона от 16.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», п.1 ст.1 и п.1 ст. 421 ГК РФ.

Обязать Администрацию Сосновоборского городского округа Ленинградской области опубликовать настоящее решение в официальном печатном издании городской газеты «Маяк» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Ленинградский областной суд через Сосновоборский городской суд Ленинградской области в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения суда.

Судья: Колотыгина И.И.

Мотивированное решение изготовлено 15.09.2017г.

Судья: Колотыгина И.И.