Апелляционное определение № 33А-323/2026 от 26 февраля 2026 г.

Судья Ажахова М.К. Дело № 33а-323/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

27 февраля 2026 года г. Нальчик

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:

председательствующего: Канунникова М.А.,

судей: Тхагалижоковой К.И., Молова А.В.

при секретаре: ФИО4,

с участием представителя административного ответчика Муниципального учреждения «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании, по докладу судьи Молова А.В., административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Муниципальному учреждению «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР и главе администрации с.<адрес> муниципального района КБР ФИО9 о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство и возложении обязанности,

по апелляционной жалобе Муниципального учреждения «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР на решение Чегемского районного суда КБР от ДД.ММ.ГГГГ,

установила:

ФИО1 обратился в Чегемский районный суд КБР с названным административным исковым заявлением, в котором просил:

признать незаконным и нарушающим его право на получение разрешения на строительство отказ Муниципального учреждения «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР от ДД.ММ.ГГГГ;

обязать Муниципальное учреждение «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР повторно рассмотреть заявление и выдать разрешение на строительство, согласно проекту на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес><адрес>, рядом со старым зданием т/б «Эльбрус-Юсенги», общей площадью 2000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: гостиничное обслуживание.

Требования мотивировал тем, что является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>. С целью получения разрешения на строительство апарт-отеля истец обратился с соответствующим заявлением в адрес Муниципального учреждения «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР. Уведомлением от ДД.ММ.ГГГГ за подписью главы администрации с.<адрес> муниципального района КБР ФИО9 ему отказано в выдаче разрешения на строительство ввиду того, что решением 19-й сессии Совета местного самоуправления с.<адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № установлен запрет на строительство многоквартирных домов и апарт-отелей на территории с.<адрес>. Такой отказ не соответствует статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку подобное основание в ней не указано, то есть является незаконным.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения в суд с исковым заявлением.

Решением Чегемского районного суда КБР от 14 июля 2025 года административные исковые требования ФИО1 удовлетворены.

В апелляционной жалобе Муниципальное учреждение «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении искового заявления, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Указывает, что решение об отказе в выдаче разрешения ФИО6 на строительство апарт-отеля на территории с.<адрес> муниципального района КБР связано с решением 19-ои сессии Совета местного самоуправления с.<адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, которым установлен запрет на строительство многоквартирных домов и апарт-отелей на территории сельского поселения Эльбрус, и который может быть отменен либо решением сессии Совета местного самоуправления с.<адрес> добровольно, либо в судебном порядке.

Кроме того, согласно акта обследования земельного участка от 10.09.2025 года, земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты>, расположенные рядом со старым зданием т/б Эльбрус-Юсенги и пожарного депо в <адрес>, находятся в зоне регулярного схода селевых масс. Также установлено, что на участке местности от автозапраки в <адрес> до турбазы «Эльбрус» на правом берегу реки «Баксан» не имеется канализационной и водопроводной сети. Данные коммуникации с.<адрес> пролегают по левому берегу реки «Баксан», в этой связи и в связи с естественным рельефом данной местности обустройство канализационной сети и перевод ее через реку не представляется возможным. Кроме того, перечисленные земельные участки полностью расположены в лесном массиве и осуществление строительства на них без сплошной вырубки лесных насаждений не представляется возможным.

Указанный акт обследования земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ составлен после вынесения судебного решения, в связи с чем не был предоставлен в суд первой инстанции. Строительство апарт-отеля на земельных участках с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты>, расположенных рядом со старым зданием т/б Эльбрус-Юсенги и пожарного депо в <адрес>, может создавать угрозу жизни и здоровью людей.

Таким образом, решение об отказе в выдаче ФИО1 разрешения на строительство апарт-отеля на территории с.<адрес> муниципального района КБР является законным и обоснованным.

Изучив материалы настоящего административного дела, проверив доводы жалобы, заслушав явившееся в судебное заседание лицо, посчитав возможным рассмотреть дело в отсутствие извещенных и не явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 г. № 23 «О судебном решении», решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Как усматривается из материалов дела, административный истец, обратившись в суд, оспаривал властное волеизъявление названного административного органа, выразившееся в отказе в предоставлении соответствующей муниципальной услуги.

Поскольку же между ними не могло возникнуть иного правоотношения, учитывая его характер и статус данных лиц, кроме как публичного, настоящее дело, как возникшее из такого отношения, подлежит рассмотрению и разрешению в порядке норм главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя же из части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

По смыслу приведенных норм процессуального права в их системной связи с предписаниями частей 9 и 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд признает оспариваемые решения, действия (бездействие) незаконными при совокупности тех условий, что они, нарушая права, свободы и законные интересы административного истца, не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Материалами дела установлено, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес> КБР, <адрес>, рядом со старым зданием т/б «Эльбрус-Юсенги», общей площадью 2000 кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - гостиничное обслуживание.

<адрес> входит в состав муниципального образования - с.<адрес>.

Постановлением от 05.04.2022 г. № Муниципального учреждения «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР был утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>.

Проектная документация на апарт-отель прошла государственную экологическую экспертизу, что подтверждается положительным экспертным заключением от 24.01.2023 г. №, а также техническую экспертизу, что подтверждается положительным экспертным заключением от 19.05.2022 г. №.

С целью получения разрешения на строительство апарт-отеля истец ДД.ММ.ГГГГ обратился с соответствующим заявлением в адрес Муниципального учреждения «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР.

Уведомлением от 03.06.2025 г. за подписью главы администрации с.п. Эльбрус Эльбрусского муниципального района КБР ФИО7 ему отказано в выдаче разрешения на строительство ввиду того, что решением 19-й сессии Совета местного самоуправления с.<адрес> от 27.01.2023 г. № установлен запрет на строительство многоквартирных домов и апарт-отелей на территории с.<адрес>.

Статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, в том числе: обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1); осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

В силу положений части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением указанных в настоящей статье документов в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления.

Проектная документация, подаваемая с целью получения разрешения на строительство, должна содержать в том числе схему планировочной организации земельного участка, выполненную в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка (подпункт «б» пункта 3 части 7 статьи 51).

На основании части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и впоследствии выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В соответствии с пунктом 2 части 11.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в ходе рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит в числе прочего проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату выдачи разрешения на строительство.

Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство установлен частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и предусматривает такие основания как отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Системный анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии решения о выдаче разрешения на строительство, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Признавая незаконным оспариваемое решение местной администрации, суд пришел к выводу о том, что ФИО1 отказано в выдаче разрешения на строительство ввиду того, что решением 19-й сессии Совета местного самоуправления с.<адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № установлен запрет на строительство многокрвартирных домов и апарт-отелей на территории с.<адрес>, однако такой отказ не соответствует статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку подобное основание в ней не указано.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами и обращает внимание на следующее.

В соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» у заявителя документы и информацию, отсутствие или недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной и муниципальной услуги истребовать запрещается, за исключением ряда случаев, а именно а) изменение требований нормативных правовых актов, касающихся предоставления государственной или муниципальной услуги, после первоначальной подачи заявления о предоставлении государственной или муниципальной услуги; б) наличие ошибок в заявлении о предоставлении государственной или муниципальной услуги и документах, поданных заявителем после первоначального отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги и не включенных в представленный ранее комплект документов; в) истечение срока действия документов или изменение информации после первоначального отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги; г) выявление документально подтвержденного факта (признаков) ошибочного или противоправного действия (бездействия) должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, государственного или муниципального служащего, работника многофункционального центра, работника организации, предусмотренной частью 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги, о чем в письменном виде за подписью руководителя органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, руководителя многофункционального центра при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо руководителя организации, предусмотренной частью 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, уведомляется заявитель, а также приносятся извинения за доставленные неудобства.

В силу части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

В свою очередь, анализ вышеприведенных положений позволяет сделать вывод о том, что градостроительное законодательство устанавливает запрет требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в законе документов (часть 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации), однако целостная совокупность соответствующих градостроительно-правовых норм требует при решении вопроса о выдаче разрешения на строительства объекта капительного строения решения более широкого спектра задач (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации), таких как: соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Право на исследование такого соответствия, субъекту градостроительной деятельности предоставлено на основании положений частей 11 и 11.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Следовательно, административный ответчик – Администрация вправе была отказать в удовлетворении заявления ФИО1 о выдаче разрешения на строительство при установлении конкретных фактов и обстоятельств, составляющих предусмотренные упомянутой статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации оснований для такого отказа.

Принимая же оспариваемое по настоящему административному делу решение об отказе в выдаче разрешения на строительство, административный ответчик, не приведя в нем конкретных положений статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в его обоснование сослалась лишь только на то, что решением 19-й сессии Совета местного самоуправления с.<адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № установлен запрет на строительство многокрвартирных домов и апарт-отелей на территории с.<адрес>, что не подпадает под условия ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемое по настоящему административному делу решение административного ответчика не содержит указания на конкретные, установленные ею факты и обстоятельства, которые исключали бы возможность выдачи разрешения на строительство, а также являлись бы одним из установленных упомянутой статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для отказа ему в его выдаче.

В связи с этим, констатация административного ответчика в оспариваемом по настоящему административному делу решении наличия оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство без установления вышеназванных фактов и обстоятельств, а также без их приведения в нем не соответствует приведенным нормам материального права.

При таких условиях и учитывая, что административный ответчик вопреки положениям п. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не доказал наличие правового основания для принятия оспариваемого решения и, как следствие, его законность, данное решение не соответствует тем же нормам материального права и, одновременно с этим, нарушает гарантированные ими же права административного истца ФИО1, являющегося заинтересованным в выдаче разрешения на строительство и обратившегося за их защитой с рассматриваемым административным иском с соблюдением трехмесячного срока обращения в суд, установленного частью 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких условиях, суд первой инстанции, правильно признал решение Администрации незаконным, в связи с чем, обжалуемое решение в части разрешения исковых требований истца ФИО1 об их оспаривании подлежит, оставлению без изменения.

Указанные выше обстоятельства исключают возможность установления судом в рамках настоящего административного дела наличия или отсутствия предусмотренных приведенными нормами материального права оснований для выдачи разрешения на строительство, в том числе и тех обстоятельств, которые не были предметом рассмотрения административного ответчика оспариваемого решения.

Таким образом, суд не мог войти в обсуждение таких обстоятельств.

Обозначенные обстоятельства служат основанием для отказа заявленного перед судом апелляционной инстанции стороной административного ответчика ходатайства о назначении судебной экспертизы с целью установления предполагаемого объекта строительства в зоне схода селевых и лавинных масс.

По той причине, что Администрация по существу упомянутое заявление административного истца ФИО1 не рассмотрела и фактических обстоятельств, из которых можно было бы судить о наличии или отсутствии предусмотренных приведенными нормами материального права основания для выдачи разрешения на строительство или отказа в нем, в оспариваемом решении не привел, на данный орган местного самоуправления, в силу п. 1 ч. 3 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, надлежало возложить обязанность по повторному рассмотрению его заявления с приложенными к нему документами.

Исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, суды не вправе вмешиваться в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, подменять их компетенцию, возлагать на них обязанность по осуществлению правового регулирования в той или иной форме.

Между тем, суд первой, инстанции обоснованно возлагая на местную администрацию обязанность по повторному рассмотрению заявления ФИО1 с приложенными к нему документами, допустил в резолютивной части противоречащие выводы об одновременном возложении на этот же административный орган обязанности по фактической выдаче этого разрешения, что противоречит приведенным выше положения, потому такое указание в решении подлежит исключению из него.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

ходатайство представителя Муниципального учреждения «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР ФИО5 о назначении по делу судебной экспертизы оставить без удовлетворения.

Решение Чегемского районного суда КБР от ДД.ММ.ГГГГ изменить, исключив из абзаца третьего резолютивной части слова «и устранить допущенные нарушения прав административного истца, выдав последнему разрешение на строительство апарт-отеля на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенном по адресу: <адрес><адрес>, рядом со старым зданием т/б «Эльбрус-Юсенги», в соответствии с предоставленной технической и проектной документацией».

В остальном решение Чегемского районного суда КБР от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, а апелляционную жалобу МУ «Местная администрация с.<адрес>» Эльбрусского муниципального района КБР - без удовлетворения.

Председательствующий М.А. Канунников

Судьи К.И. Тхагалижокова

А.В. Молов