Решение № 3А-77/2017 3А-77/2017~М-79/2017 М-79/2017 от 21 декабря 2017 г. по делу № 3А-77/2017

Дело № 3а-77/2017


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

22 декабря 2017 года город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре Киселёвой А.В.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Териной Н.Н.,

представителя административного ответчика Орловского областного Совета народных депутатов ФИО1, представителя заинтересованного лица Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Администрации города Ливны Орловской области к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующим в части решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области»,

установил:

6 июля 1993 года малый Совет Орловского областного Совета народных депутатов принял решение № 81-7 «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области», которым на государственную охрану приняты памятники истории и культуры (категория охраны местная) согласно Списку (Приложение № 2).

Администрация города Ливны Орловской области обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим указанного решения в части включения в Список памятников истории и культуры, подлежащих государственной охране местной категории, следующих объектов:

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 238 Списка);

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 239 Списка);

- здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 240 Списка);

- многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: <...> (пункт 242 Списка);

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 243 Списка);

- нежилого здания, расположенного по адресу: <...> (пункт 245 Списка);

- многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: <...> (пункт 262 Списка).

Ссылается на нарушение процедуры признания вышеуказанных зданий объектами культурного наследия и принятия их на государственную охрану в качестве памятников истории и культуры местного значения, поскольку до принятия оспариваемого акта не была проведена экспертиза, установившая историко-культурное значение данных зданий, а также не получено согласование Министерства культуры РСФСР, что предусматривалось действовавшим на момент принятия решения Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Указывает, что признание вышеуказанных зданий объектами культурного наследия существенно ограничивает права и законные интересы Администрации города Ливны, поскольку влечет значительные затраты бюджетных средств на изготовление историко-культурной экспертизы по каждому объекту в целях формирования нового земельного участка для размещения многоквартирных жилых домов, который находится в границах защитных зон названных объектов.

По этим основаниям просит суд признать недействующим решение малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» в части включения в Список памятников истории и культуры, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории, <...> зданий, расположенных по адресам: <...> а также <...> домов, расположенных по адресам: <...> и <...> (пункты 238, 239, 240, 242, 243, 245, 262 Списка).

В судебное заседание представитель административного истца Администрации города Ливны Орловской области, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, не явился, в письменном ходатайстве просил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель административного ответчика Орловского областного Совета народных депутатов ФИО1 возражал против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемое решение принято малым Советом Орловского областного Совета народных депутатов в пределах полномочий, с соблюдением действовавшего на момент принятия оспариваемого акта порядка принятия на государственную охрану памятников истории и культуры.

Кроме того, в настоящее время все указанные в иске объекты включены в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, который ведет Министерство культуры РФ. При этом оснований, предусмотренных статьей 23 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», для их исключения из данного реестра не имеется.

Представитель заинтересованного лица Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области ФИО2 полагала требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку процедура выявления объектов недвижимости, обследования, определения их исторической ценности, фиксации и изучения, предшествующая включению в перечень памятников истории и культуры местного значения, установленная законодательством, действующим в период принятия оспариваемого решения, нарушена не была.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Териной Н.Н., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Аналогичные положения были предусмотрены в пункте «к» статьи 84.11, статье 84.15 Конституции (Основном законе) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого решения действовал Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», согласно которому к ведению краевого, областного Совета относилось объявление находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры; установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области (пункт 15 статьи 45).

Согласно статьям 1 и 4 Закона РСФСР от 5 декабря 1991 года № 1985-1 «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» краевые, областные Советы народных депутатов избирали из своего состава малый Совет, который осуществлял все полномочия краевого, областного Совета народных депутатов в период между его сессиями, за исключением вопросов, перечисленных в пункте 2 статьи 4.

В судебном заседании установлено, что пунктом 2 решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» приняты на государственную охрану местной категории памятники истории и культуры согласно списку - Приложение № 2 (т. 1 л.д. 58-63).

В данном Списке памятников истории и культуры, подлежащих государственной охране (категория охраны местная), в <...> поименованы памятники градостроительства и архитектуры – дома жилые, XIX века постройки, расположенные по адресам:

- <...> (пункт 238);

- <...> (пункт 239);

- <...> (пункт 240);

- <...> (пункт 242);

- <...> (пункт 243);

- <...> (пункт 245);

- <...> (пункт 262).

Из протокола заседания малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 7 от 6 июля 1993 года усматривается, что решение № 81-7 принято в соответствии с повесткой дня на правомочном заседании малого Совета.

С учетом действовавшего на момент принятия указанного решения законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов.

Оспаривая решение малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года, административный истец ссылается на то, что оно вынесено с нарушением порядка принятия на государственную охрану памятников истории и культуры.

Правовое регулирование отношений в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации в настоящее время предусмотрено Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», вступившим в силу 29 июня 2002 года (далее – Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

В преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ закреплено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого акта действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Статьей 18 данного Закона РСФСР предусматривалось, что отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производилось Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Статьей 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» было определено, что памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.Порядок государственного учета памятников истории и культуры был установлен Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года № 203 (далее – Инструкция). В частности, государственный учет памятников истории и культуры включает в себя выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).Пункт 12 Инструкции предусматривает, что при получении сведений об обнаружении объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций. Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры. Согласно пункту 15 Инструкции на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал. Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16 Инструкции). Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункты 20 и 21 Инструкции). В подтверждение соблюдения вышеуказанной процедуры постановки объектов на государственную охрану, административным ответчиком представлен Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность (<...> область), являющийся приложением к письму Министерства культуры РСФСР от 20.11.1991 № 165. В данном списке под номерами 384, 385, 386, 388, 390, 410 раздела «Памятники градостроительства и архитектуры» значатся дома жилые, расположенные <...> по адресам: <...> (в настоящее время - <...>, в графе «Заключение экспертизы» данного списка имеются отметки о том, что экспертизы по указанным объектам проводились <...> В.М. и <...> В.И. (т. 1 л.д. 134-137, т. 2 л.д. 121). В каталоге памятников архитектуры Орловской области, составленном <...> В.И. в ходе подготовки Свода памятников истории и культуры народов РСФСР по ряду областей, в том числе Орловской, отмечен ряд купеческих домов, построенных в 19 веке в барочных традициях на центральных улицах г. Ливны (т. 1 л.д. 138-143). При подготовке решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 7 от 6 июля 1993 года использовались также материалы (исторические справки) оценки состояния и рекомендаций по учету и сохранению исторических городов и населенных мест <...> района <...> области, находящиеся в настоящее время в архиве Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области (т. 2 л.д. 162-172). Доводы административного истца об отсутствии на момент принятия оспариваемого решения заключения историко-культурной экспертизы, а также данных о согласовании с Министерством культуры РСФСР вопроса отнесения спорных объектов к объектам культурного наследия, не исключают историко-архитектурную ценность данных объектов и не свидетельствуют о необоснованном признании их памятниками градостроительства и архитектуры регионального значения по следующим основаниям. Установлено, что в настоящее время на все объекты, поименованные в административном исковом заявлении, составлены паспорта объекта культурного наследия с указанием даты создания, краткого описания, фотографическим материалом и графическим изображением границ территории объекта, имеются охранные обязательства по сохранению, содержанию и использованию недвижимого памятника истории и культуры, находящиеся на хранении в Управлении по государственной охране объектов культурного наследия <...> области (т. 1 л.д. 144-238). В соответствии с частью 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ указанные в административном исковом заявлении памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану на основании Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», зарегистрированы в реестре в соответствии с требованиями данного Федерального закона. Так, согласно сведениям, полученным с официального сайта Министерства культуры Российской Федерации, данные объекты включены в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением им регистрационных номеров <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...> (т. 1 л.д. 69-82). В реестре указана информация о данных объектах, включающая сведения о создании, типологии, фотографии объектов, а также сведения о решении органа государственной власти о постановке объектов на государственную охрану – решение малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года. Основания для исключения объекта культурного наследия из реестра поименованы в части 2 статьи 23 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, в числе которых полная физическая утрата объекта культурного наследия или утрата им историко-культурного значения. Исключение из реестра объекта культурного наследия осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации в отношении объекта культурного наследия регионального значения - по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 23 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ). При рассмотрении настоящего дела таких обстоятельств установлено не было, административный истец на них не ссылался и соответствующих исковых требований не заявил. Таким образом, в судебном заседании установлено, что <...> здания, расположенные по адресам: <...>, а также <...> дома, расположенные по адресам: <...> являются объектами культурного наследия регионального значения, обладающими историко-архитектурной ценностью, приняты на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» на основании оспариваемого решения и включены в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Рассматривая заявленные требования, суд установил, что в отношении перечисленных в административном исковом заявлении объектов, кроме нежилого здания по адресу: <...>, административный истец какими-либо правами не обладает, что следует из выписок из Единого государственного реестра недвижимости, представленных Филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Орловской области (т. 2 л.д. 13-27, 139-157). Вместе с тем, выпиской из Единого государственного реестра недвижимости на нежилое здание по адресу: г<...>, принадлежащего муниципальному образованию город <...><...> области, подтверждена регистрация ограничения прав и обременений данного объекта культурного наследия (т. 2 л.д. 13-16).

С учетом изложенного, включение указанных объектов в список памятников истории и культуры, не нарушает прав Администрации города Ливны Орловской области.

Доводы административного истца о значительных бюджетных расходах на проведение историко-культурной экспертизы для уменьшения границ защитных зон названных объектов в целях формирования нового земельного участка, не свидетельствуют о нарушении прав административного истца, поскольку требования к установлению границ защитных зон объектов культурного наследия предусмотрены положениями статьи 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

При таких обстоятельствах суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных Администрацией города Ливны Орловской области требований и считает необходимым отказать в их удовлетворении.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административных исковых требований Администрации города Ливны Орловской области к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании недействующим решения малого Совета Орловского областного Совета народных депутатов № 81-7 от 6 июля 1993 года «О мерах по улучшению охраны и использованию памятников истории и культуры области» в части включения в список памятников истории и культуры, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории, зданий, расположенных по адресам: <...> (пункты 238, 239, 240, 242, 243, 245, 262 Списка).

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 27 декабря 2017 года.

Председательствующий Л.В. Майорова