Апелляционное определение № 33А-634/2026 от 16 февраля 2026 г.

Судья Милошенко Н.В. Дело № 92RS0001-01-2025-002403-90

(номер производства по делу Производство № 33а-634/2026

в суде первой инстанции Категория 061

2а-2412/2025)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

17 февраля 2026 года город Севастополь

Судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда в составе:

председательствующего – судьи Блейз И.Г.,

судей – Исаева С.Н., Бояриновой Е.В.

при секретаре – Михайловой В.Г.

с участием

представителя административного истца – ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО2 к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, заинтересованные лица – Управление охраны объектов культурного наследия города Севастополя, об оспаривании решения органа государственной власти, возложении обязанности совершить определенные действия, по апелляционной жалобе представителя административного истца ФИО2 – ФИО1, на решение Балаклавского районного суда города Севастополя от 29 сентября 2025 года,

заслушав доклад судьи Блейз И.Г.,

установила:

административный истец ФИО2 обратился в суд с административным исковым заявлением к ответчику о признании незаконным отказа от ДД.ММ.ГГГГ №ГУ-исх.-№ о предоставлении государственной услуги и возложении обязанности повторно рассмотреть заявление от ДД.ММ.ГГГГ №ГУ-№

В обоснование административного иска указано, что ФИО2 в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» имеет право на первоочередное отведение земельного участка. 05 сентября 2024 года административный истец обратился в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее – Департамент) с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, расположенного по адресу: г. Севастополь, в районе ТСН СНТ «<адрес>», площадью 873 кв.м.

Решением Департамента от ДД.ММ.ГГГГ, оформленным письмом за №ГУ-исх.-№, административному истцу в предоставлении государственной услуги отказано на основании пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации. Так, согласно заключению Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя формируемый земельный участок в соответствии с приказом Министерства культуры России от 12 августа 2016 года №1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» (далее – Приказ №1864) относится к зоне Р-4-6 уч. ПР-35 и имеет следующие архитектурно-планировочные параметры: вид разрешенного использования – производственная деятельность, обеспечение обороны и безопасности, что в дальнейшем может привести к невозможности использования земельного участка.

Решением Балаклавского районного суда города Севастополя от 29 сентября 2025 года административные исковые требования ФИО2 оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель административного истца ФИО2 – ФИО1, просит решение суда первой инстанции отменить и постановить новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы представитель указывает, что испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне ведения садоводства (индекс зоны Ж-1, полный индекс Ж-1/Б/-/5). Согласно карте функциональных зон, утвержденного Генеральным планом, образуемый земельный участок расположен в функциональной зоне «зона садоводства, огородничества» (номер 6.344). Приказ №1864 не является документом территориального планирования и не регулирует вопросы определения видов разрешенного использования при формировании земельных участков. Не является обязательным условием для предоставления в аренду земельного участка необходимость возведения строений. Представитель также указывает, что суд первой инстанции, ссылаясь на нормы закона, не учел, что они не относятся к регулированию правоотношений, возникших между сторонами и в данном случае применению не подлежат.

На указанную жалобу представлены письменные возражения представителя заинтересованного лица Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя с пояснениями о том, что формируемый земельный участок расположен в участке ПР-35, который согласно Приказу №1864 относится к территории объектов промышленности и специального назначения и строительство объектов капитального строительства не предусмотрено. Ссылка апеллянта на вид разрешенного использования, который должен иметь приоритетное значение, является несостоятельной, поскольку согласно кассационного определения ВС РФ №117-КАД21-18-К4 от 09 февраля 2022 года вид разрешенного использования установлен только для тех объектов, возведение которых соответствует видам разрешенного использования земельного участка. Вместе с тем, согласно разъяснениям Минкульта России, понятие «требования к градостроительным регламентам» и «архитектурно-планировочные параметры» являются тождественными. В случае, если установленные в соответствии с законодательством ограничения относятся к одному и тому же параметру, применению подлежат более строгие ограничения.

Представитель административного истца в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержала.

Иные участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом и заблаговременно, о наличии уважительных причин неявки суду не сообщили, в связи с чем, на основании статьи 150, части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть настоящее дело в их отсутствие.

Заслушав судью-докладчика, проверив доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, принимая во внимание положения части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе и возражениях относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам – на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (статья 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из материалов дела и установлено судом, административный истец ФИО2 является ветераном боевых действий, что подтверждается удостоверением ВВ № от ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» ФИО2 имеет право на первоочередное отведение земельного участка, в связи с чем на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации обратился ДД.ММ.ГГГГ в Департамент с заявлением № ГУ-19569/24 о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, в отношении земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, в районе ТСН СНТ «<адрес>», площадью 873 кв.м.

Решением Департамента, оформленным письмом от ДД.ММ.ГГГГ №ГУ-исх.-№, административному истцу в предоставлении государственной услуги отказано на основании пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Отказ обоснован тем, что согласно приказу Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 года № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламента в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» формируемый земельный участок относится к зоне Р-4-6 уч. ПР-35 и имеет следующие архитектурно-планировочные параметры: вид разрешенного использования – производственная деятельность, обеспечение обороны и безопасности. В предоставление земельного участка по запрашиваемому виду разрешенного использования в дальнейшем может привести к невозможности использования земельного участка.

Из информации Департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя, представленной в районный суд, следует, что земельный участок расположен в границах контура Ж-1/Б/-/5 территориальной зоны ведения садоводства Ж-1, в существующей функциональной зоне садоводства, огородничества. Запрашиваемый земельный участок расположен в границах территории, исключенной из границ разработки красных линий улично-дорожной сети и территории общего пользования, как некоторые участки улично-дорожной сети местного значения, не планируемые к развитию в данном проекте и проходящие в стесненных условиях сложившейся застройки, не позволяющей обеспечить доведение технических параметров данных участков улично-дорожной сети до минимальных нормативных значений. В соответствии с приказом №1864 запрашиваемый земельный участок находится в границах территории с режимом использования Р-4-6, участок ПР-35. Земельный участок частично расположен в санитарно-защитных зонах «АО «Балаклавское РУ» (Промплощадка №2) (IV класс опасности).

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку расположение формируемого земельного участка на территории объекта культурного наследия федерального значения «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» в зоне Р-4-6 уч. ПР-35 с видом разрешенного использования участка «обеспечение обороны и безопасности», при реорганизации территории с изменением функционального назначения допускается «отдых (рекреация)», «культурное развитие», «обеспечение научной деятельности» приведет к невозможности использования по испрашиваемому виду, что является основанием для отказа в предоставлении земельного участка.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно положениям пункта 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с положениями статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в том числе в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, требования к которой установлены статьей 11.10 соответствующего Кодекса.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации и (или) региональными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства (пункт 2 ст. 11.10 ЗК РФ).

В силу п.п. 4 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ, несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории может быть основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя 22 сентября 2016 года № 883-ПП Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, отраслевое и межотраслевое управление в сфере имущественных и земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг, управлению и распоряжением государственным имуществом, которое находится в собственности города Севастополя.

Согласно пункту 2.3 Положения Департамент осуществляет управление и распоряжение имуществом и землями в пределах своей компетенции.

Порядок предоставления земельного участка определен положениями ст. 39.14 ЗК РФ, в городе Севастополе также - Административным регламентом по предоставлению государственной услуги «Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной собственности города Севастополя, без проведения торгов» (вместе с «Административным регламентом по предоставлению государственной услуги «Предоставление в собственность за плату, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной собственности города Севастополя, без проведения торгов»), утвержденным приказом Департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя от 23 декабря 2021 года № 20-АР (далее - Административный регламент №20-АР).

Основанием для отказа в предоставлении земельного участка является, кроме прочего, случай, когда предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается (п.19 ст. 39.16 ЗК РФ).

Аналогичные основания для отказа в предоставлении государственной услуги определены п.19 с. 2.9 Административного регламента №20-АР.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным Законом.

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Таким органом государственной власти является Министерство культуры Российской Федерации (подпункт 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года №590).

В соответствии с приказом Министерства культуры России от 12 августа 2016 года №1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе», действовавшим на момент принятия Департаментом решения, в границах регламентного участка Р-4-6 выделяются участки ПР-1 - ПР-56, в границах которых (территории, преимущественно занятые объектами промышленности и специального назначения) разрешается эксплуатация объектов по функциональному назначению; строительство зданий туристической инфраструктуры (для участка ПР-37), промышленности, коммунально-складского и иного специального назначения, не наносящих ущерб объектам культурного наследия и при обязательном проведении визуального-ландшафтного анализа; реорганизация территории с изменением функционального назначения; ремонт, реконструкция существующих зданий и сооружений, приспособление при изменении функционального назначения; объемно-пространственное решение зданий и сооружений в соответствии с технологией на основе визуально-ландшафтного анализа, исключающего нарушение основных секторов обзора достопримечательного места.

В границах регламентных зон П-1 – П-56 запрещается, кроме прочего, развитие и размещение экологически опасных объектов; размещение зданий и сооружений промышленности, коммунально-складского и иного специального назначения, негативно влияющих на объекты культурного наследия, их территорию, а также нарушающие восприятие объектов культурного наследия.

Как следует из имеющихся материалов дела, на момент рассмотрения Департаментом заявления ФИО2, спорный земельный участок, в соответствии с приказом №1864 находился в регламентной зоне Р-4-6 зона ПР-35, вид разрешенного использования которой - обеспечение обороны и безопасности, что не предусматривает ведение садоводства, а потому отказ административного ответчика в предоставлении государственной услуги на момент принятия решения соответствовал действующему на тот момент законодательству.

Таким образом, довод представителя административного истца об отсутствии оснований для отказа в заявлении ФИО2 основан на неверном толковании закона.

Указанное выше свидетельствует о законности действий Департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя по выдаче оспариваемого решения от ДД.ММ.ГГГГ №ГУ-исх.-№

Довод о том, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с нормами, установленными постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана» (далее – Правила 730-ПП), расположен в зоне Ж-1/Б/-/5, а также не предусматривает обязательного строительства капитальных зданий, не может быть принят во внимание, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 ст. 1.9 Правил 730-ПП, в случае если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1 - 2.22 раздела III настоящих Правил.

В случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (часть 5 ст. 2.12 Правил 730-ПП).

В соответствии с ч. 5 ст. 15 КАС РФ при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

Согласно п. 4 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Таким образом, поскольку Приказом №1864, действовавшим на момент принятия Департаментом решения, установлены более строгие ограничения использования испрашиваемого земельного участка, подлежат применению положения именно данного нормативно-правового акта.

Указанное относится не только к невозможности использования участка в целях садоводства и огородничества, но и невозможности строительства капитальных зданий и сооружений на земельном участке. Выделение земельного участка для садоводства и огородничества не связано с обязательным условием строительства зданий и сооружений, необходимых для обслуживания участка, вместе с тем, подразумевает указанное, что в конечном итоге приведет к невозможности ФИО2 использовать участок в полной мере по назначению.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на фактических обстоятельствах дела и сделаны при правильном применении норм материального права, существенных нарушений норм процессуального права им допущено, в связи с чем, предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 307 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда,

определила:

решение Балаклавского районного суда города Севастополя от 29 сентября 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца ФИО2 – ФИО1 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий –

Судьи –