Решение № 12-130/2019 от 17 апреля 2019 г. по делу № 12-130/2019

Дело № 12-130/2019


РЕШЕНИЕ

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

г. Волгодонск 17 апреля 2019 года

Судья Волгодонского районного суда Ростовской области Кулинич А.П., рассмотрев жалобу начальника территориального отдела в г. Волгодонске, Дубовском, Ремонтненском, Заветинском, Зимовниковском районах Управления Роспотребнадзора по Ростовской области ФИО1 на постановление мирового судьи судебного участка № 4 Волгодонского судебного района Ростовской области от 19.02.2019 о признании ФИО1 виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением мирового судьи судебного участка № 4 Волгодонского судебного района Ростовской области от 19.02.2019 начальник территориального отдела в г. Волгодонске, Дубовском, Ремонтненском, Заветинском, Зимовниковском районах Управления Роспотребнадзора по Ростовской области ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и ему назначено административное наказание в виде предупреждения в связи с тем, что в ходе проведенной прокуратурой Зимовниковского района Ростовской области в период с 08.10.2018 по 25.10.2018 проверки исполнения Управлением Роспотребнадзора законодательства в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля было установлено, что ФИО1, как должностное лицо, уполномоченное на проведение проверок деятельности юридических лиц по исполнению требований санитарного законодательства, 31.07.2018 с 08 часов 00 минут до 09 часов 00 минут, находясь в форменном обмундировании сотрудника Роспотребнадзора, на территории ЗАО «Агрофирма «Центральная» (далее – общество), расположенного по адресу: Ростовская область, Зимовниковский район, вблизи пересечения автомобильной дороги г. Элиста – с. Ремонтное – пос. Зимовники (от границы Калмыкии) и ул. Дзержинского пос. Зимовники, провел проверку выполнения указанным обществом требований санитарного законодательства при отсутствии оснований для проведения такой проверки и отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, а именно передал руководителю общества ФИО2 письменный запрос от 09.07.2018 исх. № 18-81/2835 «О предоставлении сведений для формирования региональных списков антибиотиков и пестицидов», содержащий требования о предоставлении информации, связанной с хозяйственной деятельностью общества, а в устной форме запросил уставные документы общества, сведения о прохождении работниками общества медицинских осмотров, после чего совместно с ФИО2, ФИО3 произвел осмотр территории и складских помещений общества, произведя фотофиксацию выявленных нарушений, а впоследствии направил обществу письмо от 01.08.2018 № 18-87/2719 «О соблюдении обязательных требований действующего законодательства», имеющее признаки предписания органа государственного надзора и содержащее перечень нарушений, а также требования принять меры к устранению выявленных нарушений и уведомить об этом в установленный срок территориальный отдел Роспотребнадзора.

ФИО1 не согласился с указанным постановлением и в жалобе просит постановление отменить, а производство по делу прекратить, ссылаясь на то, что в ходе рассмотрения дела не установлено достоверно, когда именно обществу был передан запрос о предоставлении сведений, и по какому адресу, поскольку в деле содержатся противоречивые показания ФИО2 относительно даты получения запроса – 31.07.2018 или 09.07.2018, а производственный объект не имеет определенного адреса, однако ФИО2 пояснил, что посещение имело место по адресу: <...>.

Таким образом, постановление о возбуждении дела и мировым судьей не установлены время и место совершения административного правонарушения. Однако мировым судьей самостоятельно изменены время и место совершения правонарушения, что недопустимо.

В материалах дела отсутствует информация, явившаяся поводом для возбуждения дела, а представителем прокуратуры в ходе рассмотрения дела так и не был назван источник информации, то есть основание для проведения прокуратурой проверки отсутствует, что является незаконным.

Кроме того, ФИО1 просит учесть, что Положением о Роспотребнадзоре предусмотрена возможность осуществления профилактики правонарушений, направленной на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения и условий, способствующих их совершению. К формам профилактического воздействия относятся правовое просвещение, правовое информирование и профилактическая беседа. Проводимые встречи и профилактические беседы не имеют статуса проверки в смысле, изложенном в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поэтому считает, что им не нарушены требования действующего законодательства.

ФИО1 в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения жалобы извещен надлежащим образом.

В судебном заседании защитник ФИО1 по доверенности Линькова И.Н. поддержала доводы жалобы, дополнительно пояснив, что в отношении общества не проводилась проверка и не выдавалось предписание об устранении выявленных нарушений, эти действия были вызваны необходимостью разъяснений действующего законодательства, а выезд по месту нахождения общества связан с тем, что общество не получает почтовую корреспонденцию, поскольку не имеет конкретного адреса.

Представитель прокуратуры Зимовниковского района Ростовской области в судебное заседание не явился, о рассмотрении жалобы извещен.

Жалоба рассмотрена в отсутствие ФИО1 и прокуратуры Зимовниковского района на основании статьи 30.6 КоАП РФ.

Выслушав защитника ФИО1 Линькову И.Н., исследовав материалы дела, проверив доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, постановлением и.о. прокурора Зимовниковского района Ростовской области Бозоева В.П. от 25.10.2018 в отношении начальника территориального отдела в г. Волгодонске, Дубовском, Ремонтненском, Заветинском, Зимовниковском районах Управления Роспотребнадзора по Ростовской области ФИО1 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ по факту того, что он, будучи должностным лицом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), допустил нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), предусмотренных статьями 2, 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), выразившееся в проведении внеплановой выездной проверки ЗАО «Агрофирма «Центральная» при отсутствии согласования с органами прокуратуры, чем нарушил установленные требования к организации и проведению проверок.

Данные обстоятельства послужили основанием для привлечения ФИО1 постановлением мирового судьи к административной ответственности по части 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 24.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Частью 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, либо государственных или муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

ФИО1, как должностному лицу территориального органа Роспотребнадзора вменяется в вину несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, а также при отсутствии согласования данной проверки с органами прокуратуры.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), права и обязанности таких органов, а также их должностных лиц при проведении проверок установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.

Согласно пункту 6 статьи 2 данного Федерального закона проверкой признается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Частью 1 статьи 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В силу положений части 2 данной статьи в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются, в частности: наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ определено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Порядок организации и проведения внеплановой проверки установлен статьей 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В силу части 1 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно части 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а", "б" и "г" пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В силу подпункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ нарушение требований приведенной нормы в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя относится к грубым нарушением установленных названным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок.

Исходя из положений приведенных выше норм, проверка проводится в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, уполномоченного на ее проведение, на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя такого органа. Проведение внеплановой проверки по основанию, указанному в подпункте "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, требует ее согласования с органами прокуратуры.

Вместе с тем материалы дела не позволяют сделать однозначный вывод о том, что мероприятие, которое проводилось в рассматриваемом случае, отвечает признакам внеплановой выездной проверки, которая требовала согласования с органами прокуратуры.

Из материалов дела не усматривается, что выезд представителей территориального отдела Роспотребнадзора, в том числе его руководителя ФИО1 по месту нахождения ЗАО «Агрофирма «Центральная» осуществлялся на основании какого-либо обращения о нарушении закона.

Мировым судьей не устанавливалось, на основании чего был осуществлен выезд по месту нахождения ЗАО «Агрофирма «Центральная», в том числе назначалась ли начальником ТО Управления Роспотребнадзора по Ростовской области ФИО1 проверка, выносились ли распоряжение или приказ о проведении проверки в соответствии со статьей 14 названного Федерального закона не выносились, а также составлялся ли акт в соответствии со статьей 16 названного Федерального закона.

Также не учтено, что письмами заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по Ростовской области ФИО4 от 08.06.2018 и от 29.06.2018 «О формировании региональных списков пестицидов, применяемых в сельском хозяйстве в 2017 году» начальникам территориальных отделов Управления во исполнение поручения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предложено внести сведения об используемых на подконтрольных территориях пестицидах, применяемых в сельском хозяйстве (л.д. 104).

Письмо ФИО1 от 09.07.2018 № 18-81/2835, которое было передано директору общества ФИО5 31.07.2018, содержится запрос о предоставлении сведений для формирования региональных списков антибиотиков и пестицидов, а не о необходимости предоставления документов для проведения проверки.

Вместе с тем следует иметь в виду, что согласно постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении ФИО1 в вину вменяется не выдача незаконного предписания, а проведение проверки в отсутствие для этого оснований и без согласования с органами прокуратуры.

В письме ФИО1 от 01.08.2018 № 18-87/2719, адресованном ЗАО Агрофирма «Центральная», указывается о необходимости принятие мер по обеспечению соблюдения обязательных требований, установленных правовыми актами и уведомления об этом в установленный срок (л.д. 13).

Таким образом, установленные по делу обстоятельства не позволяют сделать достоверный вывод, что ФИО1 была организована именно проверка, как мероприятие по контролю, признаки которого перечислены в пункте 6 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.

Кроме того, при рассмотрении дела не учтено, что согласно пункту 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В качестве повода для прокурорских проверок необходимо рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Исходя из положений вышеуказанной нормы, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями. Не исключается возможность проведения прокурорских проверок и в инициативном порядке, однако основания и поводы для их проведения не могут определяться произвольно.

Между тем согласно решению о проведении проверки от 08.10.2018, принятому и.о. прокурора Зимовниковского района Ростовской области Кузнецовым Е.Ю., основанием для проведения проверки в отношении территориального отдела в г. Волгодонске, Дубовском, Ремонтненском, Заветинском, Зимовниковском районах Управления Роспотребнадзора по Ростовской области является информация о нарушении закона (л.д. 33), однако конкретное лицо, предоставившее информацию, а также содержание соответствующего обращения в ходе рассмотрения дела не установлены.

В связи с изложенным прихожу к выводу, что в данном случае имеет место существенное нарушение предусмотренных КоАП РФ процессуальных требований, которое не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело.

Учитывая положения вышеуказанной нормы права, а также то, что срок давности привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ составляет 1 год и на данный момент не истек, считаю необходимым отменить принятое по данному делу постановление мирового судьи от 19.02.2019 и направить дело на новое рассмотрение мировому судье судебного участка № 4 Волгодонского судебного района Ростовской области.

При новом рассмотрении дела мировому судьей следует учесть вышеизложенные обстоятельства, а именно дать оценку тому, какие именно и на каком основании ФИО1 проводились мероприятия в отношении ЗАО Агрофирма «Цетнтральная», а также установить основания проведения проверки в отношении ТО Управления Роспотребнадзора по РО.

Руководствуясь ст. ст. 30.6, 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

Жалобу начальника территориального отдела в г. Волгодонске, Дубовском, Ремонтненском, Заветинском, Зимовниковском районах Управления Роспотребнадзора по Ростовской области ФИО1 удовлетворить частично.

Постановление мирового судьи судебного участка № 4 Волгодонского судебного района Ростовской области от 19.02.2019 о признании ФИО1 виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, отменить, а дело направить на новое рассмотрение соответствующему мировому судье.

Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано непосредственно в Ростовский областной суд бессрочно.

Судья Волгодонского районного суда

Ростовской области подпись А.П. Кулинич