Решение № 2А-1702/2019 2А-1702/2019~М-1894/2019 М-1894/2019 от 11 июля 2019 г. по делу № 2А-1702/2019

Дело №2А-1702/2019

УИД 23RS0003-01-2019-003527-84


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской федерации

(не вступило в законную силу)

12 июля 2019 года город-курорт Анапа

Анапский городской суд Краснодарского края в составе:

председательствующего Грошковой В.В.,

при секретаре Сидоренко В.А.,

с участием представителя административного истца ФИО3,

представителя административного ответчика ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Анапского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании недействующим постановления администрации муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ № «О временном приостановлении строительно-монтажных работ на территории муниципального образования город-курорт Анапа в период курортного сезона 2019 года»,

у с т а н о в и л :

Анапский межрайонный прокурор, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании недействующим постановления администрации муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ № «О временном приостановлении строительно-монтажных работ на территории муниципального образования город-курорт Анапа в период курортного сезона 2019 года».

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемым постановлением от ДД.ММ.ГГГГ приостановлены строительно-монтажные работы в определенных квадратах улиц <адрес> сроком до ДД.ММ.ГГГГ. Данное постановление является нормативно-правовым актом, опубликовано в газете «Анапское Черноморье» от ДД.ММ.ГГГГ. ДД.ММ.ГГГГ на данное постановление Анапской межрайонной прокуратурой был принесен протест, который необоснованно был отклонен.

Данный муниципальный правовой акт противоречит действующему законодательству, а также устанавливает необоснованные экономические выгоды для отдельных субъектов предпринимательской деятельности.

Так, в нарушение ст. 1 ГК РФ и ст. 15 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №135-ФЗ «О защите конкуренции» спорный нормативно-правовой акт, распространяющийся на неопределенный круг лиц, посредством указанных в нем конкретных запретительных мер, является вмешательством органа местно самоуправления в гражданские правоотношения, складывающиеся на основе договора и ограничивает права хозяйствующих субъектов.

В силу ст. 8 Градостроительного кодекса РФ органам местного самоуправления не предоставлены полномочия по введению запретов и ограничений на осуществление хозяйственной деятельности, включая строительно-монтажных работ, работ по разрытию территорий, в связи с чем данный нормативно – правовой акт нарушает данные требования закона.

Также административный истец ссылается на то, что орган местного самоуправления при издании оспариваемого нормативно-правового акта нарушил требования Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №35-ФЗ «О противодействии терроризму», так как принял данные постановление за пределами полномочий.

Кроме того административный истец ссылается на то, что оспариваемый нормативно-правовой акт имеет признаки куррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктами «в» и «д» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ №.

Также при его издании нарушены требования ст. <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-КЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов», так как не проведена оценка регулирующего воздействия муниципального правового акта.

Помимо прочего административный истец указывает на то, что в нарушение ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», оспариваемое постановление не прошло антикоррупционную экспертизу в межрайонной прокуратуре.

В связи с чем административный истец просит суд признать недействующим со дня принятии постановление администрации муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ № «О временном приостановлении строительно-монтажных работ на территории муниципального образования город-курорт Анапа в период курортного сезона 2019 года».

В судебном заседании представитель административного истца – помощник Анапского межрайонного прокурора ФИО3, действующий на основании служебного удостоверения и доверенности, поддержал заявленные требования по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, просил их удовлетворить.

Представитель административного ответчика – администрации МО город-курорт Анапа ФИО4, действующий на основании доверенности, возражал против заявленных требований, ссылаясь на то, что в административном иске не указано какому конкретно нормативно-правовому акту или закону высшей юридической силы противоречит оспариваемое постановление. Также указал, что оспариваемое постановление принято с соблюдением процедуры и сроков его принятия, оно также принято с целью предупреждения террористических актов в курортный сезон ввиду повышенной плотности населения в муниципальном образовании, что соответствует Федеральному закону «О противодействии терроризму».

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела ДД.ММ.ГГГГ администрацией МО город-курорт Анапа было принято постановление № «О временном приостановлении строительно-монтажных работ на территории муниципального образования город-курорт Анапа в период курортного сезона 2019 года», согласно пункту 1 которого физическим и юридическим лицам независимо от форм собственности, осуществляющим строительство объектов различного назначения, временно, с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, за исключением объектов, на которые заключены инвестиционные соглашения, приостановлены строительно-монтажные работы, а также работы по разрытию территорий общего пользования в квадратах улиц <адрес>:

- в квадрате <адрес> - <адрес> – <адрес> – <адрес>_ <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес> проспект – <адрес> – <адрес>;

- в ст-це Благовещенской: от <адрес><адрес>,

- в <адрес>,

- в <адрес>: по <адрес>, в квадрате улиц: <адрес>, по <адрес>, в квартале от <адрес> до пер. <адрес> включительно.

Данное постановление было опубликовано в газете «Анапское Черноморье» от 2305.2019 года № (14124).

Согласно разъяснениям, содержащимся в п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличии в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В связи с тем, что постановление администрации МО город-курорт Анапа № от ДД.ММ.ГГГГ издано органом местного самоуправления, оно распространяется на неограниченный круг лиц, опубликовано в средствах массовой информации, содержит обязательные для поведения правила (запрет на строительно-монтажные работы), рассчитан на неоднократное применение в течение всего срока его действия, регулируют общественные правоотношения в сфере строительства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление является нормативно-правовым актом, в связи с чем заявленные требования рассматриваются судом по правилам главы 21 КАС РФ.

В соответствии с ч.3 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает компетенцию или права лиц, в интересах которых подан иск, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии с ч.7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 ст. 213 КАС РФ установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч.9 ст. 213 КАС РФ).

Рассматривая требования административного истца и давая оценку оспариваемому постановлению администрации МО город-курорт Анапа с точки зрения соответствия его требованиям ч.8 ст. 213 КАС РФ, суд исходит из следующего.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

- введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

- создание дискриминационных условий.

Оспариваемое административным истцом постановление нарушает требования ст. 15 вышеуказанного Закона «О защите конкуренции», так как оно посредством установления запретительных мер в отношении субъектов хозяйственной деятельности (физических и юридических лиц независимо от формы собственности) устанавливает ограничения для одних субъектов хозяйственной деятельности и в то же время разрешает эту же деятельность другим субъектам хозяйственной деятельности, имеющим заключенные инвестиционные соглашения, что создает дискриминационные условия для физических и юридических лиц, не имеющих заключенных инвестиционных соглашений. Кроме того посредством издания данного постановления орган местного самоуправления фактически вмешивается в гражданские правоотношения, складывающиеся на основе свободы договора, ограничивая права хозяйствующих субъектов на заключение, исполнение договоров.

В соответствии со ст. 1 ГК РФ физические и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых, не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других граждан.

Вместе с тем требования ст. 1 ГК РФ при издании оспариваемого постановления органом местного самоуправления были нарушены, так как федеральный закон, наделяющий орган местного самоуправления правом на ограничение гражданских прав, в данном случае отсутствует.

Ссылка в оспариваемом постановлении на основание его принятия – Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ №35-ФЗ «О противодействии терроризму» является необоснованной, так как полномочия органов местного самоуправления в рамках указанного федерального закона закреплены в статье 5.2 Закона, к каковым относятся:

1) разработка и реализация муниципальных программ в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений;

2) организация и проведение информационно-пропагандистских мероприятий по разъяснению сущности терроризма и его общественной опасности, а также по формированию у граждан неприятия идеологии терроризма, в том числе путем распространения информационных материалов, печатной продукции, проведения разъяснительной работы и иных мероприятий;

3) участие в мероприятиях по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

4) обеспечение выполнения требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

5) направление предложений по вопросам участия в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

6) осуществление иных полномочий по решению вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Таким образом ни под один из вышеуказанных пунктом ст. 5.2 Федерального закона оспариваемое постановление не подпадает.

При этом установление каких-либо запретов на осуществление хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов возможно только в рамках осуществления полномочий, указанных в ст.ст. 11, 12 Федерального закона «О противодействии терроризму» и только в случае введения на территории муниципального образования город-курорт Анапа правового режима контртеррористической операции.

Вместе с тем на период курортного сезона 2019 года такой режим на территории МО город-курорт Анапа не вводился, в связи с чем изданное администрацией <адрес> постановление № от ДД.ММ.ГГГГ противоречит требованиям ст.ст. 5.2, 11, 12 Федерального закона «О противодействии терроризму».

Кроме того в силу ст. 8 Градостроительного кодекса РФ и ст. 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органам местного самоуправления не предоставлены полномочия по введению запретов и ограничений на осуществление хозяйственной деятельности, в том числе в области строительства.

Изложенное в совокупности позволяет суду прийти к выводу о том, что при издании оспариваемого постановления органом местного самоуправления в лице администрации <адрес> не соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа местного самоуправления на принятие нормативного правового акта, а также принятое постановление не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Федеральному закону №35-ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ «О противодействии терроризму», Федеральному закону №135-ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ «О защите конкуренции», ст. 1 ГК РФ, ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, ст. 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №131-ФЗ «б общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), что в силу ч.8 ст. 213 КАС РФ влечет признание нормативного правого акта (оспариваемого постановления) недействующим.

Кроме того в соответствии со ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

Вместе с тем в нарушение ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №172-ФЗ антикоррупционная экспертиза оспариваемого постановления администрации г. Анапа Анапской межрайонной прокуратурой не проводилась, данный нормативный правовой акт на антикоррупционную экспертизу не предъявлялся, доказательств обратного в нарушение ч.9 ст. 213 КАС РФ представителем административного ответчика не представлено, указанные доводы административного истца не опровергнуты.

В связи с чем суд приходит к выводу о том, что при издании постановления администрации <адрес> № от ДД.ММ.ГГГГ была нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, что в силу ч.8 ст. 213 КАС РФ является основанием для признания данного постановления недействующим.

Более того в соответствии с подпунктом «в» п. 3 Постановления Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц).

В связи с тем, что в оспариваемом постановлении № от ДД.ММ.ГГГГ требования о приостановлении строительно-монтажных работ и работ по разрытию территорий общего пользования не распространяются на объекты, на которые заключены инвестиционные соглашения, суд приходит к выводу о том, что в данном случае оспариваемый нормативно-правовой акт содержит коррупциогенный фактор, указанный в подпункте «в» п.3 Постановления Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ №, в связи с чем оспариваемое постановление должно было пройти в обязательном порядке антикоррупционную экспертизу, чего сделано не было и что является также основанием для признания его недействующим.

Также при принятии данного постановления был нарушен порядок его принятия, установленный статьями 2, 3 Закона Краснодарского края от 23.07.2014 №3014-КЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов».

Так, в соответствии со ст. 2 вышеуказанного Закона проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с настоящим Законом.

Статьей 3 Закона Краснодарского края от 23.07.2014 №3014-КЗ установлено, что муниципальные нормативные правовые акты городских округов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления городских округов в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с настоящим Законом.

В связи с тем, что постановление администрации <адрес> № от ДД.ММ.ГГГГ распространяет свое действие на осуществление как предпринимательской, так и инвестиционной деятельности на территории МО город-курорт Анапа, соответственно в отношении него должна была быть проведена оценка регулирующего воздействия, чего органом муниципального образования город-курорт Анапа сделано не было. Доказательств обратного в нарушение ч.9 ст. 213 КАС РФ суду не представлено.

Изложенное в совокупности позволяет сделать вывод о нарушении при издании оспариваемого постановления процедуры его принятия, полномочий органа местного самоуправления при его принятии, а также несоответствие оспариваемого постановления Федеральным законам и Закону Краснодарского края, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со ст. 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

1) указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты

2) указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

С учетом установленных в судебном заседании обстоятельств суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление администрации МО город-курорт Анапа № от ДД.ММ.ГГГГ подлежит признанию недействующим в полном объеме с даты его принятия, кроме того настоящее решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию органом местного самоуправления в печатном издании –газете «Анапское Черноморье».

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Административное исковое заявление Анапского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании недействующим постановления администрации муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ № «О временном приостановлении строительно-монтажных работ на территории муниципального образования город-курорт Анапа в период курортного сезона 2019 года», - удовлетворить полностью.

Признать полностью недействующим со дня принятия постановление администрации муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ № «О временном приостановлении строительно-монтажных работ на территории муниципального образования город-курорт Анапа в период курортного сезона 2019 года».

Указать, что настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления – в общественно политической газете города-курорта Анапа «Анапское Черноморье».

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Краснодарского краевого суда в течение месяца с даты принятия решения в окончательной форме через Анапский городской суд.

Председательствующий:

Мотивированное решение изготовлено 16.07.2019 года