Решение № 2А-394/2017 2А-394/2017~М-372/2017 М-372/2017 от 11 июля 2017 г. по делу № 2А-394/2017

Дело №2а-394/2017 год


Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

12 июля 2017 года г. Бежецк

Бежецкий городской суд Тверской области в составе:

председательствующего судьи Бойцовой Н.А.,

при секретаре судебного заседания Лагусевой С.С.,

с участием помощника прокурора Виноградова Д.Ю.,

представителя административных ответчиков - Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, администрации Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Бежецкого межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к Совету депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, администрации Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не закреплении в Правилах землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Борковского сельского поселения от 25.12.2015 г. № 65, обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон и обязании привести Правила землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Борковского сельского поселения от 25.12.2015 г. № 65, в соответствие с требованиями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, путем закрепления в них обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон,

у с т а н о в и л:

Бежецкий межрайонный прокурор в защиту неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не закреплении в Правилах землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Борковского сельского поселения 25.12.2015 года № 65, обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон и обязании привести Правила землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Борковского сельского поселения от 25.12.2015 года № 65, в соответствие с требованиями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, путем закрепления в них обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон. В обоснование заявленных требований указал, что межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения градостроительного законодательства в части полноты предусмотренных правилами землепользования и застройки сведений. В соответствии с п.п.1-4 ч.1 ст.8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Аналогичные полномочия закреплены в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставе поселения. В ходе проверки установлено, что решением Совета депутатов Борковского сельского поселения от 25.12.2015 г. № 65 утверждены Правила землепользования и застройки Борковского сельского поселения (далее по тексту - ПЗЗ). Согласно п.3 ч.1 ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических, лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Пунктом 2 ч.2 ст.30 ГрК РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. В соответствии с ч.4 ст.30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Пунктом 7 ст.1 ГрК РФ установлено, что территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Согласно п.9 ст.1 ГрК РФ градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения. В соответствии с ч.7 ст.11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон. Частью 2 ст.85 ЗК РФ установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Правила описания местоположения границ муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, а также границ частей указанных территорий и зон (объекты землеустройства) определены Порядком описания местоположения границ объектов землеустройства, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267. Как установлено в ходе проверки, ПЗЗ не содержат обязательную информацию о координатном описании местоположения границ территориальных зон, чем нарушены требования части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и приказа Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства», и влечет нарушения требований ч. 7 ст. 11.9 и ч. 2 ст. 85 ЗК РФ. Министерством Тверской области по обеспечению контрольных функций в адрес Совета депутатов Борковского сельского поселения было внесено предписание № 18-вп от 18.03.2016 г. «Об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности» и установлены сроки устранения этих нарушений (01 июля 2016 года). 16.05.2017 года в Бежецкую межрайонную прокуратуру из Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций поступила информация о том, что предписание Министерства не исполнено. Оснований для неисполнения полномочий, установленных частью 1 статьи 8 ГрК РФ, в том числе по приведению документов территориального планирования и градостроительного зонирования поселения в соответствие с требованиями градостроительного законодательства, не имеется. По запросу Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций из Министерства по делам территориальных образований Тверской области 07.03.2017 г. получена информация о том, что объединение поселений Бежецкого района в 2017-2018 г.г. не планируется. Согласно информации, представленной администрацией Борковского сельского поселения, изменения в ПЗЗ в части описания в них местоположения границ территориальных зон не вносились. Неисполнение требований градостроительного законодательства Российской Федерации в части утверждения правил землепользования и застройки с точки зрения полноты предусмотренных ими сведений (отсутствия описания местоположения границ территориальных зон) приводит к нарушению прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Согласно ст. 12 ГК РФ одним из способов защиты гражданских прав является пресечение действий, нарушающих или создающих угрозу их нарушения, присуждение к исполнению обязанностей в натуре. В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Пунктом 2 ст.9 Конституции Российской Федерации закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Согласно ч.2 ст.36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Обращение в защиту прав неопределенного круга лиц обосновано тем, что определить конкретное количество лиц, права которых нарушены, не представляется возможным. На основании изложенного, прокурор просил признать незаконным бездействие Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, выразившееся в не закреплении в Правилах землепользования и застройки Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, утвержденных решением Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от 25.12.2015 года № 65, обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон. Обязать Совет депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области в срок до 01 февраля 2018 г. привести Правила землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от 25.12.2015 года № 65, в соответствие с требованиями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, путем закрепления в них обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон.

Определением суда от 28.06.2017 г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена администрация Борковского сельского поселения Бежецкого района.

В судебном заседании представитель административного истца помощник Бежецкого межрайонного прокурора Виноградов Д.Ю. заявленные требования и доводы, изложенные в административном исковом заявлении, поддержал в полном объеме. Просил установить срок для исполнения обязательств – до 01 июля 2018 г.

Представитель административных ответчиков – Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, администрации Борковского сельского поселения ФИО1 с заявленными требованиями согласилась.

Выслушав объяснения помощника Бежецкого межрайонного прокурора Виноградова Д.Ю., представителя административных ответчиков ФИО1, исследовав письменные материалы дела, разрешая вопрос о несоответствии оспариваемых административным истцом Правил землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Борковского сельского поселения от 25.12.2015 г. № 65, требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в части не закрепления в них обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон, суд приходит к следующим выводам.

В п. 1 ст. 3 ГрК РФ закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

В п. 1 ст. 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

В соответствии с п. 8 ст. 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки, являясь документом градостроительного зонирования, включают в себя карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (пункт 2 части 2, часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

Аналогичное правило о соответствии границ территориальных зон требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне содержится также в части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 ГрК Российской Федерации территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" землеустройство - мероприятия, в том числе по описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства.

При этом, исходя из указанной же нормы, территориальные зоны являются объектами землеустройства, соответственно установление или изменение границ территориальных зон осуществляется утверждением карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки.

Как следует из ст. 4 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" основаниями проведения землеустройства являются, среди прочего, соответствующие решения органов местного самоуправления о проведении землеустройства.

Таким образом, исходя системного толкования приведенных норм действующего законодательства, суд приходит к выводу, что при разработке и утверждении Правил землепользования и застройки, орган местного самоуправления – администрация Борковского сельского поселения, с целью описания местоположения границ территориальных зон поселения для указания их в Правилах землепользования и застройки была правомочна принять решение о проведение землеустройства, а именно по проведению мероприятия, касающегося описания местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства – территориальных зон.

Статья 15 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве» устанавливает, что порядок описания местоположения границ объектов землеустройства определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение указанной нормы Приказом Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 N 267 утвержден Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства, который определяет правила описания местоположения границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, а также границ частей указанных территорий и зон.

В силу п. 2 указанного Порядка описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сведений и документов государственных картографо-геодезических фондов и иных предусмотренных законодательством документов и сведений.

Согласно п. 3 Порядка местоположение границ объекта землеустройства устанавливается посредством определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ объекта землеустройства (то есть точек изменения описания границ и деления их на части) в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (далее - установленная система координат).

Как следует из положений ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе утверждение правил землепользования и застройки поселений.

В соответствии с п.20 ч.1, 3 ст.14 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения сельских поселений относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Аналогичные положения закреплены в п.20 Устава муниципального образования Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области.

Частью 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение Правил землепользования и застройки отнесено к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

Представительным органом местного самоуправления муниципального образования Борковского сельское поселение является Совет депутатов муниципального образования Борковское сельское поселение.

Во исполнение требований градостроительного законодательства РФ решением Совета депутатов Борковского сельского поселения от 25.12.2015 г. № 65 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Борковское сельское поселение, которые являются нормативным правовым актом, поскольку содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на изменение существующих правоотношений в сфере землепользования на территории поселения.

Между тем, в нарушение положений п. 4 ст. 30 ГрК РФ и Приказа Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 N 267 указанный нормативно-правовой акт – Правила землепользования и застройки муниципального образования Борковское сельское поселение, не содержит обязательную информацию о координатном описании местоположения границ территориальных зон.

Министерством Тверской области по обеспечению контрольных функций в адрес Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области было вынесено предписание № 18-вп об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, путем принятия мер к описанию границ территориальных зон, устанавливаемых на карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от 25.12.2015 года № 65.

Указанное предписание стороной административного ответчика не оспорено.

Согласно письму Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций, адресованному Бежецкой межрайонной прокуратуре, от 05.05.2017 г. Совету депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области направлено предписание об устранении выявленных нарушений градостроительного законодательства и установлены сроки устранения этих нарушений, но до настоящего времени на территории поселения отсутствуют документы градостроительного зонирования, соответствующие требованиям градостроительного законодательства Российской федерации.

Из сообщения главы администрации Борковского сельского поселения (л.д.19) следует, что изменения в ПЗЗ в части описания местоположения границ территориальных зон не вносились, т.к. необходимых средств в бюджете не предусмотрено.

По сведениям, представленным Министерством по делам территориальных образований Тверской области от 07.03.2017 г.,(л.д.18) в 2017-2018 г.г. объединение поселений не планируется.

Таким образом, анализируя в совокупности изложенное, суд приходит к выводу о том, что бездействие Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, выразившееся в не закреплении в Правилах землепользования и застройки, утвержденных решением Совета депутатов Борковского сельского поселения от 25.12.2015 г. № 65, обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон, нарушает права неопределенного круга лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Кроме того, отсутствие информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон может привести к неопределенности границ таких зон, и как следствие, к принятию неправомерного решения об использовании соответствующих земель с отступлением от установленных требований (строительство жилья, производственных объектов на сельскохозяйственных землях и т.п.), либо к необоснованному ограничению осуществления определенного рода деятельности в той или иной территориальной зоне.

Отсутствие денежных средств в бюджете муниципального образования не свидетельствует о правомерности бездействия административного ответчика в части не указания в ПЗЗ обязательной информации, предусмотренной градостроительным законодательством. Изложенное (трудное финансовое положение) также не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований.

При таких обстоятельствах административный иск прокурора к Совету депутатов Борковского сельского поселения подлежит удовлетворению.

Вместе с эти в иске к администрации поселения надлежит отказать, поскольку утверждение Правил землепользования и застройки отнесено к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 227, 228 КАС РФ, суд

р е ш и л:

административные исковые требования Бежецкого межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к Совету депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, выразившееся в не закреплении в Правилах землепользования и застройки Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области, утвержденных решением Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от 25.12.2015 года № 65, обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон.

Обязать Совет депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области в срок до 01 июля 2018 г. привести Правила землепользования и застройки Борковского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от 25.12.2015 года № 65, в соответствие с требованиями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, путем закрепления в них обязательной информации о координатном описании местоположения границ территориальных зон.

Административные исковые требования Бежецкого межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к администрации Борковского сельского поселения Бежецкого района Тверской области оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Тверской областной суд с подачей жалобы через Бежецкий городской суд.

Решение в окончательной форме принято 14 июля 2017 года.

Председательствующий