Апелляционное определение № 33А-3152/2026 от 21 апреля 2026 г.

Судья Карамышева Т.А. № 2а-196/2026 22 апреля 2026 г.

Докладчик Лобанова Н.В. № 33а-3152/2026 город Архангельск


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Лобановой Н.В.,

судей Калашниковой А.В., Сека Ю.А.,

при секретаре Мироненко М.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФИО1 на решение Соломбальского районного суда города Архангельска от 21 января 2026 г. по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 о признании незаконным распоряжения главы городского округа «Город Архангельск» от 12 сентября 2025 г. № «Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного <адрес>», возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Лобановой Н.В., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным иском об оспаривании распоряжения главы городского округа «Город Архангельск» от 12 сентября 2025 г. № «Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного <адрес>», возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование заявленного требования указал, что является собственником земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, с кадастровым номером <данные изъяты>, на котором находится нежилое здание склада. 23 июня 2025 г. обратился в администрацию городского округа «Город Архангельск» с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования данного земельного участка – «для индивидуального жилищного строительства». Оспариваемым распоряжением в удовлетворении этого заявления отказано в связи с несоответствием испрашиваемого вида использования земельного участка документам территориального планирования городского округа. Полагая это решение незаконным, нарушающим его права, обратился в суд с рассматриваемым административным иском.

Решением Соломбальского районного суда города Архангельска от 21 января 2026 г. в удовлетворении административного иска отказано.

С этим судебным постановлением не согласился административный истец ФИО1 В апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В обоснование жалобы, приводя доводы, аналогичные изложенным в административном иске, указывает на отсутствие оснований для отказа в предоставлении испрашиваемого разрешения из числа предусмотренных пунктом 28 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории городского округа «Город Архангельск», утвержденного постановлением администрации городского округа «Город Архангельск» от 06 октября 2021 г. № 2002. Обращает внимание суда на то, что предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка не может противоречить документам территориального планирования, поскольку в рассматриваемом случае не возникает ситуации использования земель не в соответствии с их целевым назначением. Полагает, несоответствие испрашиваемого вида разрешенного использования земельного участка проекту планировки территории не может служить безусловным основанием к принятию оспариваемого распоряжения, так как решения о резервировании земель для муниципальных нужд в установленном законом порядке в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка не принято.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный ответчик администрация городского округа «Город Архангельск» просит принятое по делу судебное постановление оставить без изменения, ссылаясь на необоснованность изложенных в жалобе доводов.

Заслушав представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, поддержавшего апелляционную жалобу, представителя административного ответчика администрации городского округа «Город Архангельск» ФИО3, просившую решение суда оставить без изменения, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поданных относительно нее возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Из содержания вышеприведенных норм права следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Как следует из материалов дела, ФИО1, постоянно проживающий <адрес>, с 21 июля 2014 г. является собственником земельного участка площадью 519 кв.м с кадастровым номером <данные изъяты>, из состава земель населенных пунктов. Этот участок образован в 2014 г. в результате раздела земельного участка площадью 2 394 кв.м, использовавшегося для эксплуатации здания филиала муниципального учреждения культуры «<данные изъяты>» (здание клуба).

На принадлежащем административному истцу земельном участке расположено двухэтажное здание склада, 1974 года постройки, (кадастровый номер <данные изъяты>), право собственности ФИО1 на которое зарегистрировано 18 октября 2013 г.

Вид разрешенного использования данного земельного участка («склад») установлен в порядке части 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» распоряжением главы городского округа «Город Архангельск» от 11 июля 2025 г. № «Об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка, расположенного <адрес>».

Фактически на земельном участке хранится коммерческий автотранспорт (в частности, автобусы типа «Мерседес-Бенц» вместимостью до 19 человек), используемый административным истцом при осуществлении деятельности в сфере частных пассажирских перевозок по маршруту <данные изъяты>.

В связи с этим обстоятельством Управлением Росреестра по Архангельской области и Ненецкому автономному округу в адрес административного истца в 2024-2025 г.г. неоднократно вносились предписания об устранении нарушений земельного законодательства (использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением), которые до настоящего времени не исполнены.

23 июня 2025 г. представителем ФИО1 – ФИО2 в администрацию городского округа «Город Архангельск» подано заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> «для индивидуального жилищного строительства (код 2.1)».

Распоряжением главы городского округа «Город Архангельск» от 12 сентября 2025 г. № «Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного <адрес>», принятым с учетом рекомендаций, изложенных в заключении комиссии по землепользованию и застройке городского округа «Город Архангельск» от 04 сентября 2025 г., составленном по результатам общественных обсуждений, в удовлетворении заявления отказано.

Полагая это решение незаконным, нарушающим его права как собственника земельного участка, ФИО1 обратился в суд с рассматриваемым административным иском.

Разрешая спор и принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что порядок проведения общественных обсуждений по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и оформления его результатов уполномоченным органом местного самоуправления соблюден, оспариваемый отказ в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка соответствует действующему законодательству, регулирующему спорные правоотношения, принят в пределах предоставленных администрации городского округа «Город Архангельск» полномочий, нарушение прав и законных интересов административного истца не допущено.

Судебная коллегия с таким выводом соглашается, так как судом верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными доказательствами, выводы суда мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Виды разрешенного использования земельных участков, в том числе условно разрешенные виды использования, устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которым определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации Российской Федерации порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что решение об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка принято органом местного самоуправления с соблюдением предусмотренных статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации Российской Федерации административных процедур, в том числе организации и проведения общественных обсуждений, и соответствует рекомендациям, сформулированным по их результатам.

Комиссией по землепользованию и застройке городского округа «Город Архангельск» главе городского округа «Город Архангельск» рекомендовано отказать в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в связи с тем, что принятие такого решения противоречит документам территориального планирования.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа «Город Архангельск», содержащейся в Правилах землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 г. № 68-п (далее по тексту – также Правила землепользования и застройки), земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находится в границах территориальной зоны - жилые зоны, зона застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж3).

Статья 25 Правил землепользования и застройки к основным видам использования земельных участков, расположенных в этой зоне, относит, в числе прочих, «среднеэтажная жилая застройка» (код 2.5), к условно разрешенным, в частности, такие виды как «для индивидуального жилищного строительства» (код 2.1), «хранение автотранспорта» (код 2.7.1).

Вместе с тем, в соответствии с целями, предусмотренными частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, распоряжением мэра города Архангельска от 27 февраля 2015 г. № 515р утвержден проект планировки Маймаксанского района муниципального образования «Город Архангельск» (с изменениями, внесенными, в том числе, постановлением главы городского округа «Город Архангельск» от 30 марта 2023 г. № 1614р) (далее по тексту – также проект планировки Маймаксанского района), согласно которому земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> расположен в границах зоны озелененных территорий общего пользования, где строительство индивидуальных жилых домов не предусмотрено.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что несоответствие испрашиваемого вида использования земельного участка, относящегося к условно разрешенным, проекту планировки территории не может служить основанием к отказу в удовлетворении заявления, подлежат отклонению.

Из системного толкования положений Земельного кодекса Российской Федерации (пункта 2 части 1 статьи 40) и Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункта 1 статьи 1, пункта 4 части 1 статьи 3) также следует обязанность субъектов градостроительной деятельности осуществлять свою деятельность в соответствии с принятыми документами территориального планирования, градостроительного зонирования, документацией по планировке территорий.

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета, интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются, в том числе, генеральные планы городских округов.

В силу пункта 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, по смыслу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Правила землепользования и застройки являются документом, которым конкретизируются задачи по развитию территории, установленные в документах территориального планирования (генеральном плане), путем установления, в числе прочего, видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории, проект межевания территории.

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации основная часть проекта планировки включает в себя, в частности, положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры.

Таким образом, документация по планировке территории не должна противоречить правилам землепользования и застройки, градостроительным регламентам, но может конкретизировать требования к строительству, изложенные в них, в том числе, устанавливая конкретные характеристики объектов капитального строительства в пределах конкретной территориальной зоны.

На стадии принятия документации по планировке территории (проекта планировки территории проекта межевания территории) устанавливаются конкретные требования к планируемым к строительству объектам капитального строительства, с учетом положений документов территориального планирования, градостроительного зонирования.

Установленные документацией по планировке территории (проектом планировки и проектом межевания) требования о параметрах застройки территории и характеристиках объектов капитального строительства являются безусловными градостроительными ограничениями, обязательными для исполнения при проектировании и строительстве объектов капитального строительства.

Указанное суждение основано также на положениях части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей требование о соответствии проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории. При этом, по смыслу данной нормы указание на исключение из соответствующего числа подлежащих применению случаев, когда в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется, не может толковаться расширительно и предполагает, что если для конкретной территории в установленном порядке разработан и утвержден проект планировки, то указанный проект подлежит учету при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство.

Подлежит отклонению и приведенный в апелляционной жалобе довод о том, что указанное в оспариваемом решении основание для его принятия не предусмотрено Административным регламентом предоставления муниципальной услуги «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории городского округа «Город Архангельск», утвержденным постановлением администрации городского округа «Город Архангельск» от 06 октября 2021 г. № 2002, поскольку соответствующее основание указано в подпункте 5 пункта 28 названного Административного регламента.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в настоящее время решение о резервировании принадлежащего административному истцу земельного участка для муниципальных нужд не принято, не влияют на правильность судебного постановления, поскольку суд пришел к правильному выводу, что выделение в документах территориального планирования функциональной зоны для размещения озелененных территорий общего пользования связано с долгосрочной перспективой развития городского округа. Документы территориального планирования, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, могут не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности. Формирование на определенной проектом планировки зоны озелененной территории общего пользования соответствует как предусмотренным разделом 8 «Охрана окружающей среды. Основные природоохранные мероприятия» проекта планировки Маймаксанского района целям оптимизации системы зеленых насаждений, направленным на улучшение качества, комфорта жизни населения городского округа, так и окружающему контексту территории, в пределах которой принадлежащий административному истцу земельный участок расположен.

Судебная коллегия также принимает во внимание то обстоятельство, что земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> как до обращения с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования «для индивидуального жилищного строительства», так и на данный момент в таких целях не предоставлялся и не использовался, в том числе, административным истцом после его приобретения в 2014 г. Предоставление испрашиваемого разрешения с учетом невозможности, исходя из требований документов территориального планирования, возведения на указанном участке жилого дома, не приведет к соблюдению требований второго абзаца статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации. В то же время, отнесение этого земельного участка к озелененной территории общего пользования, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение домов индивидуальной жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии совокупности условий, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для удовлетворения административного иска.

Выводы суда об обстоятельствах дела подробно мотивированы в решении, соответствуют содержанию доказательств, собранных и исследованных в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и не вызывают у судебной коллегии сомнений в их законности и обоснованности.

По существу, каких-либо новых доводов, не учтенных при рассмотрении дела судом первой инстанции и влекущих отмену решения, апелляционная жалоба не содержит, ее доводы являлись предметом судебного исследования и получили надлежащую правовую оценку, с которой судебная коллегия согласна.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции определены верно, оценка исследованных доказательств произведена в соответствии с требованиями процессуального закона, материальный закон применен верно, существенных нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены вынесенного судом решения не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Соломбальского районного суда города Архангельска от 21 января 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции, а затем – в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 07 мая 2026 г.

Председательствующий

Судьи