Апелляционное определение № 33А-10372/2025 от 9 декабря 2025 г.

Судья 1-ой инстанции: ФИО1 Дело № 33а-10372/2025

(2а-30/2025)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Симферополь 10 декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе

председательствующего Павловского Е.Г.,

судей Тимошенко Е.Г. и Даниленко Е.А.,

при секретаре Пилипенко О.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сакского межрайонного прокурора Республики Крым в защиту интересов Республики Крым и Российской Федерации к администрации Сакского района Республики Крым об оспаривании постановления, заинтересованные лица: ФИО2, ФИО3, Министерство строительства и архитектуры Республики Крым, Министерство сельского хозяйства Республики Крым, администрация Уютненского сельского поселения Сакского района Республики Крым, Сакский районный совет Республики Крым, по апелляционной жалобе представителя ФИО2 – ФИО4 на решение Сакского районного суда Республики Крым от 20 августа 2025 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Крым Павловского Е.Г., пояснения представителя ФИО2 – ФИО4, поддержавшего доводы жалобы, пояснения представителя прокуратуры Республики Крым Бойко Д.М., просившей отказать в удовлетворении жалобы, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым,

установила:

исполняющий обязанности Сакского межрайонного прокурора Республики Крым Гусев Д.М., в защиту интересов Республики Крым и Российской Федерации обратился в суд с административным исковым заявлением в котором просит:

- признать недействующим и противоречащим части 6 статьи 36, 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановление администрации Сакского района Республики Крым от 30 декабря 2021 года № «О разработке проекта планировки и межевания территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами № <адрес>

- признать недействующим и противоречащим части 6 статьи 36, 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановление администрации Сакского района Республики Крым от 01 августа 2022 года № «Об утверждении проекта планировки и межевания территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами № <адрес>

В обоснование заявленных требований прокурор указывает на то, что при проведении проверки исполнения требований градостроительного законодательства при утверждении документации по планировке территории, установлено, что в рамках реализации Федеральной целевой программы «Социальное экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2025 года» между администрацией Сакского района и <данные изъяты> 04 сентября 2017 года заключен муниципальный контракт на выполнение работ по подготовке генеральных планов сельских поселений Сакского района, включая <адрес>. Исходными данными для разработки проекта генерального плана указанного поселения послужили сведения о границах и площади <адрес> (<данные изъяты>), внесенные в ЕГРН 03 февраля 2017 года на основании Генерального плана 2014 года. По результатам исполнения контракта подрядчиком подготовлен проект генерального плана, предусматривающий увеличение границ <адрес> до 1 621,19 га (п. 5.1 Материалов по обоснованию проекта), в том числе за счет 160 земельных участков сельскохозяйственного назначения (Таблица 5.1-1 в Материалах по обоснованию проекта), среди которых в том числе земельные участки с кадастровыми номерами №. В целях согласования с уполномоченными органами, администрацией Сакского района 02 августа 2018 года проект генерального плана Уютненского сельского поселения размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее – ФГИС ТП). Министерством сельского хозяйства Республики Крым по результатам рассмотрения проекта генерального плана Уютненского сельского поселения в адрес администрации Сакского района 14 сентября 2018 года направлена информация № о несогласии с указанным проектом, в связи с отсутствием подтверждения оснований для включения в границы населенных пунктов земель сельскохозяйственного назначения и изменения их категории. Также аналогичная позиция в части необоснованного включения земельных участков сельскохозяйственного назначения в границы населенного пункта выражена Министерством сельского хозяйства Республики Крым на стадии предварительного (до размещения в ФГИС ТП) изучения проекта генерального плана Уютненского сельского поселения в отрицательном заключении от 15 марта 2018 года №. По результатам работы согласительной комиссии, образованной на основании постановления администрации Сакского района от 21 мая 2018 года №, замечания Министерства сельского хозяйства Республики Крым не устранены. Учитывая изложенное, в том числе территории за счет земельных участков с кадастровыми номерами № являются исключенными из проекта генерального плана, планирование развития таких территорий, в том числе путем установления функциональных зон, невозможно до корректировки генерального плана. В свою очередь, вновь включенные в границы <адрес> при утверждении 01 ноября 2018 года генерального плана земли сельскохозяйственного назначения площадью <данные изъяты> ввиду неурегулирования в установленном порядке разногласий относительно расширения населенного пункта с Министерством сельского хозяйства Республики Крым отнесены в зону территорий неурегулированных вопросов по генеральному плану (Н-1). На основании решения Сакского районного совета от 25 ноября 2021 года № правила землепользования и застройки Уютненского сельского поселения изложены в новой редакции, решение опубликовано 26 ноября 2021 года на официальном сайте Сакского районного совета (sakirs.ru). Так, в карте градостроительного зонирования исключена территориальная зона территорий неурегулированных вопросов по генеральному плану (Н-1), вместо которой установлены территориальные зоны «перспективного развития территорий (проект) по решениям Генерального плана с возможностью комплексного развития территории (КРТ)» (зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1*); зона застройки многоэтажными и среднеэтажными жилыми домами (Ж-2*); зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1*); зона садовой застройки (СХ-2*); зона отдыха и туризма (Р-1*); зона индивидуальной и малоэтажной застройки объектов рекреационного назначения (РН*); зона озеленения территорий общего пользования в водоохранной зоне Черного моря (З-1*); зона туристско-рекреационного назначения (ТР*); зона отдыха и рекреации (ЗР*)) в отношении земель сельскохозяйственного назначения, включение которых не согласовано с Министерством сельского хозяйства Республики Крым. Между тем, в соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. С учетом изложенного, вопреки вышеуказанным требованиям земельного и градостроительного законодательства правила землепользования и застройки Уютненского сельского поселения предусматривают градостроительный регламент в отношении земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий), необоснованно включенных генеральным планом в границы с. Уютное. Также, в ходе проверки установлено, что постановлением администрации Сакского района Республики Крым от 30 декабря 2021 года № по заявлению ФИО2 и ФИО3 утверждено техническое задание на разработку проекта планировки и проекта межевания в отношении земельных участков с кадастровыми номерами: №. Постановлением администрации Сакского района Республики Крым от 01 августа 2022 № утвержден проект планировки и межевания территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами №, расположенных на территории Уютненского сельского совета Сакского района Республики Крым. Таким образом, вышеуказанные постановления администрации Сакского района от 30 декабря 2021 года № и от 01 августа 2022 года № противоречат требованиям части 6 статьи 36, 42, 43 ГрК РФ, поскольку предусматривают разработку и утверждение документации по планировке территории в отношении сельскохозяйственных угодий, градостроительные регламенты на которые не распространяются.

Решением Сакского районного суда Республики Крым от 20 августа 2025 года административное исковое заявление удовлетворено.

Представитель ФИО2 – ФИО4, не согласившись с вынесенным решением, обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Сакского районного суда Республики Крым от 20 августа 2025 года и принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы указывает на то, что прокурором пропущен срок, установленный частью 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Резолютивная часть не содержит указание на незаконность оспариваемого решения, суд первой инстанции не исследовал содержание документом территориального планирования. Также указывает на то, что единственным основанием для отклонения документации по планировке территории является её несоответствие части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Считает необоснованным и противоречащим частям 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вывод суда о том, что указанные земельные участки исключены из проекта генерального плана. Также ссылается на то, что указанные земельные участки расположены в границах населённого пункта, о чём внесены сведения в ЕГРН.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав явившихся участников, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В силу положений части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации Сакского района Республики Крым от 30 декабря 2021 года № «О разработке Проекта планировки и Проекта межевания части территории, расположенной в границах кадастрового квартала № на территории Уютненского сельского поселения Сакского района Республики Крым, включая земельные участки с кадастровыми номерами № №» ФИО2 и ФИО3 разрешено приступить к разработке Проекта планировки и Проекта межевания части территории, расположенной в границах кадастрового квартала № на территории Уютненского сельского поселения Сакского района Республики Крым, включая земельные участки с кадастровыми номерами №

Управлению архитектуры, градостроительства и наружной рекламы администрации Сакского района Республики Крым поручено подготовить и выдать ФИО2 и ФИО3 техническое задание на разработку Проекта планировки и Проекта межевания части территории, расположенной в границах кадастрового квартала № на территории <адрес>, включая земельные участки с кадастровыми номерами № (пункт 2 постановления администрации Сакского района Республики Крым от 30 декабря 2021 года №).

Постановлением администрации Сакского района Республики Крым от 01 августа 2022 года № утвержден проект планировки территории и проект межевания территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами № <адрес> в отношении территории ориентировочно площадью <данные изъяты>

Прокурор просит признать указанные постановления недействующими.

Из материалов дела следует, что указанные выше земельные участки с кадастровыми номерами № ранее находились за пределами населённого пункта и были включены в границы населённого пункта Генеральным планом муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым, утверждённым решением Сакского районного совета Республики Крым от 01 ноября 2018 года №.

Вместе с тем, решением Верховного Суда Республики Крым от 01 февраля 2024 года, с учетом определения суда от 16 февраля 2024 года об исправлении описки, частично удовлетворен административный иск заместителя прокурора Республики Крым в Уютненскому сельскому совету Сакского района Республики Крым, Сакскому районному совету Республики Крым об оспаривании нормативных правовых актов.

Признаны недействующими со дня принятия:

- Генеральный план муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым, утверждённый решением Сакского районного совета Республики Крым от 01 ноября 2018 года №, в части включения в границы села <адрес> территорий, контуры которых согласно графической части Генерального плана - Карта границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, - отнесены к землям сельскохозяйственного назначения по состоянию до принятия решения Уютненского сельского совета Сакского района АР Крым от 29 января 2014 года № «Об утверждении Генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым», ограничены, линиями существующих и планируемых границ населенных пунктов;

- Правила землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым, утверждённые решением Сакского районного совета Республики Крым от 28 декабря 2018 года № в редакции решения Сакского районного совета Республики Крым от 25 ноября 2021 года №, в части установления градостроительных регламентов и градостроительного зонирования земель сельскохозяйственного назначения, которые решением Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым от 29 января 2014 года № «Об утверждении Генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым» и решением Сакского районного совета Республики Крьщ от 01 ноября 2018 года № «Об утверждении Генерального плана муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым» включены в границы с. Уютное Сакского района Республики Крым.

В удовлетворении административного иска заместителя прокурора Республики Крым к Уютненскому сельскому совету Сакского района Республики Крым, Сакскому районному совету Республики Крым о признании недействующим Генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым, утверждённого решением Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым от 29 января 2014 года №, в части включения в границы села Уютное Сакского района Республики Крым территорий, контуры которых согласно графической части генерального плана (Опорный план) ограничены территориями между условными линиями проектируемых и существующих границ населенного пункта, отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2025 года решение Верховного Суда Республики Крым от 1 февраля 2024 года (с учетом определений об исправлении описок от 16 февраля 2024 года и от 8 мая 2024 года) отменено в части отказа в удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора Республики Крым об оспаривании в части генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым, утвержденного решением Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым от 29 января 2014 года N 953.

Производство по делу в указанной части прекращено.

В остальной части это же решение оставлено без изменения.

Указанными судебными актами установлено, что при разработке и утверждении Генерального плана села Уютное 2018 года орган местного самоуправления в нарушение требований 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов- Республики Крым и города федерального значения Севастополь», Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года № 38-ЗРК «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым» исходил из существующих границ вышеуказанного населенного пункта в размере <данные изъяты>, и надлежащих и достоверных доказательств наличия у органа местного самоуправления исключительных случаев для включения в границы села территории земель сельскохозяйственного назначения суду не представлено.

Поскольку генеральный план 2014 года не подлежал применению после 18 марта 2014 года, в материалах по обоснованию генерального плана 2018 года надлежало в соответствии с требованиями пункта 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации указать перечень земельных участков, которые включаются в границы населенного пункта, обосновать невозможность использования конкретных земельных участков для использования по их назначению и цели их планируемого использования, после чего представить на согласование в уполномоченные органы, в том числе в целях выполнения требований пункта 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации - на согласование с высшим исполнительным органом Республики Крым в части включения в границы населенного пункта села Уютное земель общей площадью <данные изъяты><данные изъяты>).

В материалах по обоснованию генерального плана 2018 года указано, что проектом предусматривается увеличение площади населенного пункта села Уютное за счет земель сельскохозяйственного назначения с <данные изъяты> до <данные изъяты> приведен перечень 160 земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, подлежащих включению в границы населенного пункта в целях индивидуального жилищного строительства и объектов для сезонного проживания, размещения объектов производственной, рекреационной деятельности, строительства объектов социальной инфраструктуры.

Между тем, согласно приложению к опубликованному решению Сакского районного совета от 1 ноября 2018 года №, площадь села Уютное увеличивается до площади в <данные изъяты> в отсутствие какого-либо обоснования.

Также судом при принятии вышеуказанного решения установлено, что постановление администрации об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселения Сакского района Республики Крым утвержденного решением Сакского районного совета Республики Крым от 28 декабря 2015 года № в редакции решения Сакского районного совета Республики Крым от 25 ноября 2021 года № приняты представительным органом местного самоуправления как полномочным лицом, вместе с тем принят с нарушением законодательства о градостроительной деятельности.

Таким образом, указанные факты установлены судебными актами и не могут быть оспорены в рамках настоящего административного дела, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в данной части не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальными зонами являются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Вместе с тем, частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В данном случае, в отношении указанных выше земельных участков не могут быть установлены градостроительные регламенты, поскольку они относятся к сельскохозяйственному назначению.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обосновано удовлетворил заявленные требования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что резолютивная часть решения суд не соответствует требованиям статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании закона, так как заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а резолютивная часть должна соответствовать требованиям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По этим же основаниям не могут быть приняты во внимание доводы о пропуске прокурором срока, установленного статьёй 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку в данном случае указанная норма не применима, а срок обращения в суд следует исчислять, в порядке, установленном частью 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который не пропущен.

Ссылка представителя апеллянта на непривлечение к участию в деле лиц, не может служить основанием для отмены судебного решения, поскольку права и обязанности указанных лиц не разрешены судебным актом.

Вместе с тем судом не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 40 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что у административного ответчика отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемых постановлений, в связи с чем они подлежат признанию недействующими с момента их принятия.

Однако резолютивная часть решения суда первой инстанции не содержит сведений о том, с какого момента подлежат признанию недействующими указанные постановления, в связи с чем решение суда подлежит изменению.

Кроме того, в резолютивной части не указаны сведения, предусмотренные пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Сакского районного суда Республики Крым от 20 августа 2025 года изменить.

Изложить резолютивную часть решения Сакского районного суда Республики Крым от 20 августа 2025 года в следующей редакции:

«Административное исковое заявление Сакского межрайонного прокурора Республики Крым в защиту интересов Республики Крым и Российской Федерации к администрации Сакского района Республики Крым, заинтересованные лица – ФИО2, ФИО3, Министерство строительства и архитектуры Республики Крым, Министерство сельского хозяйства Республики Крым, Администрация Уютненского сельского поселения Сакского района Республики Крым, Сакский районный совет Республики Крым о признании постановлений недействующими и противоречащими, удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия постановление администрации Сакского района Республики Крым от 30 декабря 2021 года № «О разработке проекта планировки и межевания территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами № <адрес>

Признать недействующим с момента принятия постановление администрации Сакского района Республики Крым от 01 августа 2022 года № «Об утверждении проекта планировки и межевания территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами № <адрес>».

Обязать администрацию Сакского района Республики Крым опубликовать решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании администрации Сакского района Республики Крым, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Крым через Сакский районный суд Республики Крым в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме».

В остальной части решение Сакского районного суда Республики Крым от 20 августа 2025 года оставить без изменений, а апелляционную жалобу представителя ФИО2 – ФИО4 – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, через суд принявший решение, в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения.

Председательствующий: Е.Г. Павловский

Судьи: Е.Г. Тимошенко

Е.А. Даниленко

Мотивированное определение составлено 11 декабря 2025 года.