Решение № 3А-59/2019 3А-59/2019~М-1/2019 М-1/2019 от 10 марта 2019 г. по делу № 3А-59/2019

дело № 3а-59/2019


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

11 марта 2019 г. г. Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего судьи Лукоянова А.Н.,

при секретаре Коломиец Н.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области о признании недействующим пункта 5 Порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области, утвержденного Приказом от 29.12.2014 г. № 619 (в редакции приказа от ДД.ММ.ГГГГ №),

У С Т А Н О В И Л:

Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29 декабря 2014 года № 619 утвержден Порядок охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области (далее также – Порядок).

Текст документа опубликован 31 декабря 2014 года на официальном портале правовой информации Костромской области www.adm44.ru (порядковый номер документа <данные изъяты>).

Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № в Порядок внесены изменения.

Приказ опубликован ДД.ММ.ГГГГ на официальном портале правовой информации Костромской области www.adm44.ru (порядковый номер документа <данные изъяты>).

Пункт 5 Порядка (в редакции приказа от ДД.ММ.ГГГГ №) предусматривает, что охрана особо охраняемых природных территорий (далее также – ООПТ) регионального значения, за исключением государственных природных парков и государственных природных заказников, может осуществляться юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, с которыми департамент заключил соответствующие охранные обязательства. Форма охранного обязательства и порядок передачи вышеназванных особо охраняемых природных территорий под охрану утверждается приказом департамента.

Первый заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с названным административным иском, указывая в обоснование, что пункт 5 Порядка не соответствует федеральному законодательству.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пункте 3 Порядка под охраной ООПТ регионального значения понимается совокупность мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения режима особой охраны ООПТ регионального значения, предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований и условий режима охраны, сохранность природных комплексов и объектов, а также инфраструктуры ООПТ регионального значения.

В силу пункта 1 статьи 35 Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также – Федеральный закон № 33-ФЗ) охрана ООПТ осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся.

Следовательно, охрана ООПТ является полномочием государственных органов.

Таким образом, по мнению административного истца, наделение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц полномочиями по охране ООПТ регионального значения на основании пункта 5 Порядка противоречит федеральному законодательству.

На юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц не может быть возложена охрана ООПТ регионального значения и путем заключения охранного обязательства.

Федеральный закон № 33-ФЗ устанавливает институт «охранного обязательства» только для памятников природы (пункт 3 статьи 26). Одновременно он предусматривает принятие обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы на себя собственниками, владельцами и пользователями земельных участков, на которых находятся памятники природы, а также устанавливает их право на компенсацию расходов на обеспечение установленного режима особой охраны (статья 27).

Как следует из федерального закона, на правообладателей земельных участков возлагается обязанность по обеспечению режима особой охраны памятников природы, что не соответствует объёму прав и обязанностей при осуществлении полномочий по охране ООПТ.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, абзацем 2 пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Основные обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков установлены статьёй 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

По мнению административного истца, в нарушение приведённых норм пункт 5 Порядка предусматривает оформление охранных обязательств в отношении правообладателей земельных участков, расположенных не только в границах памятников природы, но и в границах других категорий ООПТ регионального значения, предусмотренных статьёй 4 Закона Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ №ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области», - дендрологических парков, ботанических садов, туристско-рекреационных местностей, природно-культурных комплексов.

Таким образом, на правообладателей земельных участков, расположенных в границах дендрологических парков, ботанических садов, туристско-рекреационных местностей, природно-культурных комплексов возлагаются обязанности, не предусмотренные федеральным законом.

Не соответствующие федеральному законодательству нормы нарушают, с одной стороны, интересы неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду посредством обеспечения организации, охраны и использования ООПТ в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения, а с другой – незаконно возлагают на правообладателей земельных участков, расположенных в границах дендрологических парков, ботанических садов, туристско-рекреационных местностей, природно-культурных комплексов обязанности, не предусмотренные федеральным законом.

Административный истец просит признать недействующим пункт 5 Порядка с момента вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании представитель административного истца Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры – заместитель Костромского межрайонного природоохранного прокурора ФИО6 заявленные требования поддержал по изложенным в административном иске доводам.

Представитель административного ответчика Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области ФИО7 возражала против удовлетворения требований, суду пояснила (в возражениях указала), что в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» Департамент вправе определять порядок охраны ООПТ. Закон не содержит запрета на заключение охранного обязательства в отношении других ООПТ регионального значения, кроме памятников природы. Фактически охранное обязательство представляет собой документальное закрепление обязанностей, которые в силу закона уже возложены на соответствующее лицо. Охранное обязательство не исключает и не заменяет осуществление охраны Департаментом. Исходя из содержания охранного обязательства, форма которого утверждена Департаментом, на охраняющего не возлагаются обязанности по осуществлению охраны, охраняющий согласно охранному обязательству лишь обязан обеспечить режим особой охраны ООПТ.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «д, к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство об охране окружающей среды.

Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", Закон N 33-ФЗ) регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения.

Пунктом 1 статьи 35 данного Федерального закона предусмотрено, что охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статья 9.1. Закона Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ N 194-5-ЗКО "Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области" определяет, что охрана особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется в порядке, утвержденном уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Таким органом в силу подпункта 2 пункта 1 Постановления администрации Костромской области от 22.07.2008 г. N 239-а "Об уполномоченном органе" является Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды <адрес>, который согласно пункту 28 Положения о департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, утверждённого Постановлением Губернатора Костромской области от 29.10.2009 г. N 247, издает правовые акты в пределах своих полномочий в установленной сфере деятельности.

Согласно части 1 статьи 9.1. Закона Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области" исполнительные органы государственной власти Костромской области в пределах своих полномочий, на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Костромской области и законов Костромской области, постановлений губернатора Костромской области, постановлений администрации Костромской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издают постановления, приказы.

Согласно частям 7 и 7.1. статьи 21 указанного Закона (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений) официальным опубликованием закона и иного нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в газете "Северная правда", специализированном информационно-правовом бюллетене "СП - нормативные документы" или первое размещение (опубликование) на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ("Портал государственных органов Костромской области" (www.adm44.ru), "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

На "Портале государственных органов Костромской области" (www.adm44.ru) могут быть размещены (опубликованы) нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Костромской области, муниципальные нормативные правовые акты.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции и в надлежащей форме, опубликован в установленном законом порядке.

Вопросам организации охраны особо охраняемых природных территорий посвящен раздел IX Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". В данном разделе не приведено определение понятия «охрана особо охраняемых природных территорий».

Однако из содержания пункта 1 статьи 33 Закона следует, что охрана ООПТ представляет собой предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами установленных нормативными правовыми актами международного, федерального и регионального уровня требований в области охраны окружающей среды, касающихся режима ООПТ, особого правового режима использования земельных участков, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах ООПТ, режима охранных зон ООПТ.

Пунктами 3 и 5 указанной статьи предусмотрено, что на ООПТ регионального значения государственный надзор в области охраны и использования ООПТ осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а на ООПТ регионального значения, управление которыми осуществляется государственными учреждениями, охрана осуществляется также должностными лицами указанных государственных учреждений, являющимися инспекторами в области охраны окружающей среды.

В статье 34 Закона определены права должностных лиц органов и государственных учреждений, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования ООПТ.

Согласно пункту 1 данной статьи указанные должностные лица вправе запрашивать и получать информацию и документы, связанные с соблюдением требований законодательства Российской Федерации об ООПТ (подпункт «а»); беспрепятственно посещать расположенные на ООПТ здания, помещения, сооружения и иные подобные объекты, проводить их обследования, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю (подпункт «б»); выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации об ООПТ, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда животным, растениям и окружающей среде, соблюдения режимов ООПТ (подпункт «в»); составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации об ООПТ, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений (подпункт «г»); направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушением законодательства Российской Федерации об ООПТ, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений (подпункт «д»).

В пункте 2 данной статьи закреплены права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, которые, кроме полномочий, перечисленных в пункте 1, имеют также право изымать у граждан, нарушивших законодательство Российской Федерации об ООПТ, продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства и соответствующие документы (подпункт «д»). Кроме того, согласно пунктам 4, 5 и 6 статьи 34 указанного закона государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении служебных обязанностей имеют право применять специальные средства (наручники, резиновые палки и т.д.), служебное огнестрельное оружие, обеспечиваются бронежилетами и другими средствами индивидуальной защиты.

Пункт 1 статьи 35 Закона N 33-ФЗ предусматривает, что охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся. Данная норма также устанавливает, что порядок охраны определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, приведённые нормы Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривают, что охрана ООПТ регионального значения осуществляется исключительно уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также должностными лицами государственных учреждений, управляющих особо охраняемыми природными территориями регионального значения. При этом соответствующие должностные лица в целях осуществления охраны наделены законом определёнными властными полномочиями в отношении неопределённого круга лиц.

Пункт 1 статьи 35 Закона N 33-ФЗ позволяет субъектам Российской Федерации определять лишь порядок осуществления охраны, но не наделяет правом передавать полномочия по охране юридическим и физическим лицам, а также индивидуальным предпринимателям.

В пункте 2 оспариваемого Порядка закреплено, что он регламентирует порядок осуществления охраны ООПТ регионального значения, а также указано, что охрана осуществляется должностными лицами Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области и учреждений, находящихся в ведении департамента и осуществляющих управление ООПТ.

В пункте 3 Порядка дано определение понятия «охрана ООПТ регионального значения». Под охраной понимается совокупность мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения режима особой охраны ООПТ регионального значения, предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований и условий режима охраны, сохранность природных комплексов и объектов, а также инфраструктуры ООПТ регионального значения.

Порядок также определяет задачи осуществления охраны ООПТ регионального значения, которые в целом по своему содержанию соответствуют задачам, указанным в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" (пункт 7 Порядка), определяет права и обязанности должностных лиц при осуществлении мероприятий по охране, виды проводимых мероприятий и особенности их проведения, предусматривает право должностных лиц на применение специальных средств, огнестрельного оружия.

В тоже время оспариваемый пункт 5 Порядка предполагает возможность осуществления охраны ООПТ регионального значения, за исключением государственных природных парков и государственных природных заказников, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, с которыми департамент заключил соответствующие охранные обязательства.

То есть фактически данный пункт позволяет наделять юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц полномочиями по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований и условий режима охраны ООПТ, что не предусмотрено вышеприведёнными нормами федерального закона и им противоречит.

Как уже указано выше, соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации в силу пункта 1 статьи 35 Закона N 33-ФЗ вправе определять лишь порядок охраны, но не имеют права передавать физическим лицам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам полномочия по осуществлению охраны ООПТ регионального значения. Федеральный закон не предусматривает этой возможности и в отношении такой категории ООПТ как памятники природы.

Выявленное несоответствие пункта 5 Порядка нормам, имеющим большую юридическую силу, является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.

Кроме того, следует отметить и имеющуюся неопределённость в содержании оспариваемого пункта.

С одной стороны, данный пункт говорит о передаче ООПТ регионального значения под охрану физическим лицам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, а с другой стороны, указывает на то, что такая передача должна осуществляться путём заключения соответствующего охранного обязательства.

Однако в разделе IX Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", регулирующем охрану особо охраняемых природных территорий, не используется такое понятие как «охранное обязательство».

Это понятие упоминается в разделе VI Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", регулирующем порядок организации и использования такой особо охраняемой природной территории как памятники природы.

Из содержания норм данного раздела следует, что охранное обязательство оформляется в отношении собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых находятся памятники природы (пункт 3 статьи 26, пункт 2 статьи 27). Эти лица через оформление охранного обязательства принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы, но не по осуществлению охраны ООПТ.

Путём заключения охранных обязательств органы власти фактически уведомляют собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых находятся памятники природы, о том, что любая деятельность на таком земельном участке, несмотря на наличие у лица права собственности или иного вещного права, должна соответствовать установленному режиму особой охраны, и, следовательно, право лица на использование земельного участка не может осуществляться исключительно по его усмотрению.

Таким образом, охранное обязательство, как средство возложения на собственников, владельцев и пользователей земельных участков обязанностей по соблюдению режима особой охраны, не является инструментом охраны ООПТ, как она понимается в разделе IX Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".

Соответственно, указание в оспариваемой норме на осуществление охраны ввиду заключения охранного обязательства создаёт правовую неопределённость, вызывает неоднозначное толкование.

Правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

Это обстоятельство, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", также является основанием для признания оспариваемой нормы не действующей.

В связи с указанным заявленные требования подлежат удовлетворению, оспариваемая норма подлежит признанию недействующей с момента вступления решения суда в законную силу, как заявлено административным истцом.

Из смысла и содержания второго предложения пункта 5 Порядка следует, что оно также регулирует осуществление охраны ООПТ регионального значения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами. В связи с этим нельзя согласиться с представителем административного ответчика об отсутствии оснований для признания второго предложения пункта 5 Порядка недействующим.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на Портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5 Порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области, утвержденного Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29.12.2014 г. № 619 (в редакции приказа от ДД.ММ.ГГГГ №).

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на Портале государственных органов <адрес> www.adm44.ru.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Костромской областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Костромского областного суда А.Н. Лукоянов