Решение № 3А-478/2025 3А-478/2025~М-64/2025 М-64/2025 от 21 октября 2025 г. по делу № 3А-478/2025

Мотивированное
решение изготовлено 22.10.2025

Дело №3а-478/2025

52OS0000-01-2025-000066-31

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Нижний Новгород 08 октября 2025 года

Нижегородский областной суд в составе председательствующего судьи Калыновой Е.М.,

при секретаре судебного заседания ФИО6,

с участием прокурора одела прокуратуры Нижегородской области ФИО7, представителя административного истца ФИО1 – ФИО10, представителя административного ответчика министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области – ФИО8, представителя административного ответчика городской Думы г.ФИО2 – ФИО2 Н.В. (до перерыва),

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими в части Генерального плана города Нижнего Новгорода и Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода,

У С Т А Н О В И Л:

[дата] городской Думой города Нижнего Новгорода принято постановление №22 «О Генеральном плане города Нижнего Новгорода» (далее также – постановление от 17 марта 2010 года №22, Генеральный план).

Постановление от [дата] [номер] опубликовано в газетах «День города. Нижний Новгород» от 09 апреля 2010 года №26 (448), от 14 августа 2015 года №64 (1009) (приложения 1- 3), 19-25 августа 2015 года №65 (1010) (приложения 1-3).

Опубликованными в установленном порядке решениями городской Думы города Нижнего Новгорода в Генеральный план внесены изменения.

[дата] департаментом градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области издан приказ №07-01-06/22 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода» (далее также – приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года №07-01-06/22, Правила землепользования и застройки).

Приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года №07-01-06/22 опубликован на официальном сайте департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Опубликованными в установленном порядке приказами департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода внесены изменения.

ФИО1 обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила:

- признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки Правилами землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30.03.2018 № 07-01-06/22, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером [номер], расположенного по адресу: [адрес], категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для садоводства, к территориальной зоне ТТ (зона инженерно-транспортной инфраструктуры), исключающей строительство садового или жилого дома,

- признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 №22, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером [номер], расположенного по адресу: [адрес], категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для садоводства, к функциональной зоне Т-3 (территории улиц и дорог), исключающей строительство садового или жилого дома.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером [номер], расположенного по адресу: [адрес].

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от [дата] вышеуказанный земельный участок расположен на землях, отнесенных к категории «Земли населенных пунктов», с видом разрешенного использования «Для садоводства».

В соответствии с градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером [номер] Правилами землепользования и застройки города ФИО2, утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30.03.2018 № 07-01-06/22, данный земельный участок расположен в территориальной зоне ТТ - зоне инженерно-транспортной инфраструктуры.

Вместе с тем, согласно генеральному плану города ФИО2, утвержденному постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 №22, земельный участок с кадастровым номером [номер] частично отнесен к функциональной зоне Т-3 - «территория улиц и дорог» и частично отнесен к функциональной зоне Р-4 - «зона коллективных садов и дачных участков».

ФИО1 указывает, что Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода не отвечают основополагающим целям их разработки и принятия, регламентированным ч.1 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также противоречат Генеральному плану города Нижнего Новгорода и сведениям, имеющимся в Едином государственном реестре недвижимости.

[дата] административный истец обратилась в Министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области с заявлением о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, сославшись на сведения из Единого государственного реестра недвижимости.

Согласно ответу Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области [номер] от [дата] в связи с тем, что согласно схеме развития улично-дорожной сети в составе генерального плана города Нижнего Новгорода земельный участок входит в границы перспективной магистральной улицы городского значения с регулируемым движением - [адрес], при рассмотрении вопроса о корректировке территориального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] велика вероятность принятия отрицательного решения.

ФИО1 полагает, что отнесение Генеральным планом города Нижнего Новгорода принадлежащего ей на праве собственности земельного участка к двум функциональным зонам создает правовую неопределенность в использовании земельного участка. С одной стороны административный истец имеет возможность согласно правоустанавливающему документу использовать земельный участок для строительства садового дома, с другой стороны - не имеет такой возможности в связи с отнесением Генеральным планом города Нижнего Новгорода принадлежащего земельного участка к территории улиц и дорог.

Административный истец полагает, что нахождение земельного участка с кадастровым номером [номер] в двух функциональных зонах, в частности в зоне Т-3, и в территориальной зоне ТТ, нарушает права ФИО1 на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, а также противоречит положениям градостроительного законодательства. Включение земельного участка в вышеуказанные функциональные и территориальные зоны привело к ограничению прав ФИО1 как собственника объекта недвижимого имущества, поскольку в данном случае она ограничена в возможности использовать земельный участок по своему целевому назначению – для строительства садового дома. Отнесение указанного земельного участка к названным функциональной и территориальной зонам было произведено без учета принципов законодательства о градостроительной деятельности и без учета существующего землепользования, без учета фактического использования земельного участка.

Представитель административного истца – ФИО10, действующая в рамках полномочий, предоставленных доверенностью, заявленные ФИО1 требования поддержала в полном объеме по основаниям, подробно изложенным в административном исковом заявлении, а также дополнительных письменных позициях, приобщенных к материалам дела.

Представитель административного ответчика Городской Думы города Нижнего Новгорода ФИО12., действующая в рамках полномочий, предоставленных доверенностью, с заявленными требованиями административных истцов не согласилась, представив в материалы дела отзыв на административное исковое заявление, указав, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты полномочным органом и с соблюдением процедуры.

Дополнительно представитель ФИО15. пояснила, что земельный участок с кадастровым номером [номер] в соответствии с Генеральным планом находится в двух функциональных зонах: Р-4 (зона коллективных садов и дачных участков) и Т-3 (зона территорий улиц и дорог).

Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержат требований о принадлежности земельного участка только к одной функциональной зоне генерального плана, в связи с чем довод административного истца о том, что отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности, необоснован.

Таким образом, оспариваемый в части генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 № 22, не противоречат законодательству.

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержит долгосрочные ориентиры их развития.

В соответствии со схемой развития улично-дорожной сети, разработанной в составе генерального плана города Нижнего Новгорода, в отношении [адрес] предусмотрена проектируемая магистральная улица городского значения.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок административного истца расположен в одной территориальной зоне ТТ - зона инженерно-транспортной инфраструктуры.

Зона инженерно-транспортной инфраструктуры (ТТ) включает в себя участки территории города, предназначенные для размещения объектов улично-дорожной сети, разворотные площадки, объекты и сети водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, связи, наружного освещения, железнодорожные пути, трамвайные пути, наземные сооружения метрополитена, железнодорожный вокзал и станции специальные дороги, причал, пристань, гидротехническое сооружение.

Представитель административного ответчика полагает, что указанная территориальная зона соответствует функциональной зоне, установленной в Генеральном плане. Нахождение земельного участка в территориальной зоне ТТ не препятствует использованию объектов недвижимости, расположенных на указанном земельном участке, по своему целевому назначению.

Представитель министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО8, действующая в рамках полномочий, предоставленных доверенностью, так с требованиями административного истца не согласна, просит в удовлетворении иска отказать, указывая, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов административные ответчики действовали в пределах предоставленных полномочий, нормативные правовые акты не противоречат действующему федеральному и региональному законодательству Российской Федерации и Нижегородской области.

Дополнительно представитель ФИО8 пояснила, что земельный участок с кадастровым номером [номер], принадлежащий административному истцу, по данным портала пространственных данных «Национальная система пространственных данных» расположен по адресу: [адрес], категория земель: земли населенный пунктов, разрешенное использование: для садоводства.

По данным государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Нижегородской области в соответствии с генеральным планом города Нижнего Новгорода, утвержденным постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. № 22, земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в функциональных зонах Т-3 - «территории улиц и дорог» (большей частью), Р-4 - «зона коллективных садов и дачных участков».

Согласно схеме развития улично-дорожной сети в составе Генерального плана города Нижнего Новгорода, земельный участок с кадастровым номером [номер] входит в границы проектируемой магистральной улицы городского значения с регулируемым движением - [адрес].

По данным ГИСОГД НО в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 г. № 07-01-06/22, земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в территориальной зоне ТТ - зона инженерно-транспортной инфраструктуры.

В ч. 3 ст. 9, чч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом поселения (п. 5 ст. 1, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

Из п. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

ФИО8 указала, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Установление функциональной зоны исходя только из фактического использования конкретного земельного участка действующим законодательством не предусмотрено. При установлении функционального зонирования отсутствует требование по учету границ земельных участков, поставленных на кадастровый учет. Градостроительным и земельным законодательством не предусмотрена обязанность о внесении сведений о границах функциональных зон в ЕГРН.

Представитель Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области полагает, что нахождение принадлежащего административному истцу земельного участка в функциональной зоне Т-3 - «территории улиц и дорог», Р-4 - «зона коллективных садов и дачных участков», а также в зоне трассировки проектируемой магистральной улицы городского значения с регулируемым движением - [адрес] не может повлечь признание Генерального плана города Нижнего Новгорода недействующим.

В отношении рассматриваемой территории как в Генеральном плане города Нижнего Новгорода, так и в Правилах землепользования и застройки города Нижнего Новгорода установлены зоны и транспортной инфраструктуры, и коллективных садов. При этом в Генеральном плане города Нижнего Новгорода использует принцип укрупненного зонирования, учитывая стратегическое назначение данного документа, а в Правилах землепользования и застройки города Нижнего Новгорода используется принцип принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, установленный ч. 3 ст. 34 ГрК РФ.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, причины неявки суду не сообщили, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали, в связи с чем судом принято решение о рассмотрении дела в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора ФИО7, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером [номер], расположенного по адресу: [адрес].

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от [дата] вышеуказанный земельный участок расположен на землях, отнесенных к категории «Земли населенных пунктов», с видом разрешенного использования «Для садоводства».

Согласно градостроительному плану земельного участка с кадастровым номером [номер], данный земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30.03.2018 № 07-01-06/22, расположен в территориальной зоне ТТ - зоне инженерно-транспортной инфраструктуры.

В соответствии с генеральным планом города Нижнего Новгорода, утвержденному постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 №22, земельный участок с кадастровым номером [номер] частично отнесен к функциональной зоне Т-3 - «территория улиц и дорог» и частично отнесен к функциональной зоне Р-4 - «зона коллективных садов и дачных участков».

[дата] административный истец обратилась в Министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области с заявлением о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, сославшись на сведения из Единого государственного реестра недвижимости.

Согласно ответу Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области [номер] от [дата] в связи с тем, что согласно схеме развития улично-дорожной сети в составе генерального плана города Нижнего Новгорода земельный участок входит в границы перспективной магистральной улицы городского значения с регулируемым движением - [адрес], при рассмотрении вопроса о корректировке территориального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] велика вероятность принятия отрицательного решения.

Следовательно, административный истец на основании части 1 статьи 208 КАС РФ во взаимосвязи с частью 1 статьи 5, частью 15 статьи 24, частью 4 статьи 32 ГрК РФ вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 8 ГрК РФ).

Согласно положениям части 1 статьи 24 ГрК РФ, определяющей порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В силу положений части 1 статьи 32 ГрК РФ, которой установлен порядок утверждения правил землепользования и застройки, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса.

Как установлено статьей 8.2 ГрК РФ, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон от 06 октября 1999 года №184-ФЗ) на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области» (далее также – Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З), которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.

Пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З (в редакциях, действовавших на момент внесения изменений в Генеральный план) на Правительство Нижегородской области возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления городских поселений Нижегородской области по утверждению генеральных планов городских поселений, утверждению изменений в генеральные планы городских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 2 статьи 21, статьей 4 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З (в редакции, действующей с 01 января 2018 года), пунктом 3.6.2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 года №248 (далее также – Положение о департаменте), департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области осуществляет такие полномочия органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, городского округа город Дзержинск, Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области, городских и сельских поселений, входящих в состав Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области как утверждение правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, утверждение изменений в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

Департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области переименован в министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в соответствии с Указом Губернатора Нижегородской области от 04 марта 2020 года №16 «О внесении изменений в Указ Губернатора Нижегородской области от 15 января 2018 года №6».

Проанализировав указанные и иные положения ГрК РФ во взаимосвязи с нормами Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ, Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З, Закона Нижегородской области от 03 октября 2007 года №129-З «О Правительстве Нижегородской области», Положения о департаменте, Положения о министерстве, Устава Нижегородской области, оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а равно нормативные правовые акты о внесении в них изменений приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ процедуры, и правилам введения их в действие.

Постановление от 17 марта 2010 года №22 опубликовано в газетах «День города. Нижний Новгород» от 09 апреля 2010 года №26 (448), от 14 августа 2015 года №64 (1009) (приложения 1- 3), 19-25 августа 2015 года №65 (1010) (приложения 1-3).

Приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года №07-01-06/22 опубликован на официальном сайте департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Приходя к такому выводу, суд исходит из того, что вступившими в законную силу решением Нижегородского областного суда от 13 июля 2018 года по административному делу №3а-418/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 28 ноября 2018 года №9-АПГ18-17, решением Нижегородского областного суда от 12 декабря 2018 года по административному делу №3а-657/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 03 апреля 2019 года №9-АПА19-3, решением Нижегородского областного суда от 09 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 22 августа 2019 года №9-АПА19-21, вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от 15 ноября 2018 года, по административному делу №3а-601/2018, были установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемых нормативных правовых актов, а также ряд иных обстоятельств, имеющих юридическое значение для настоящего дела.

Данные обстоятельства с учетом Определения Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2017 года N 2604-О и Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года N 30-П, согласно которым признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела и тем самым, преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел.

По данным основаниям Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода административным истцом не оспариваются.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативных правовых актов в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении ее прав, суд приходит к следующим выводам.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности посредством установления функциональных зон, для которых определены границы и функциональное назначение, а также стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты, конкретизирующие положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 5, 7, 8 статьи 1, часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Как усматривается из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером [номер] внесен в реестр объектов недвижимости [дата] с видом разрешенного использования «для садоводства». Данный вид разрешенного использования внесен на основании свидетельства о праве собственности на землю [номер] от [дата].

На момент разработки Генерального плана земельный участок освоен не был.

Ранее Генеральным планом развития города Нижнего Новгорода, утвержденным постановлением городской Думы Нижнего Новгорода от 23.06.1999 №32, земельный участок с кадастровым номером [номер] был расположен в зоне – коттеджная и усадебная застройка; Правилами землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде, утвержденными постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 15.11.2005 №89, вышеуказанный земельный участок был отнесен к Зоне коллективных садов и огородов (Р-5).

Установлено, что разрешение на строительство и разрешение на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства на вышеуказанный земельный участок не выдавались. В границах земельного участка документация по планировке территорий (проект планировки территории и проект межевания) отсутствует. Красная линия не установлена.

Оспариваемым в части Генеральным планом земельный участок, принадлежащий административному истцу, отнесен к функциональным зонам Т-3 - «территория улиц и дорог» и Р-4 - «зона коллективных садов и дачных участков», Правилами землепользования и застройки - к территориальной зоне ТТ – зона инженерно-транспортной инфраструктуры.

Одним из принципов земельного законодательства в силу пункта 8 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из материалов дела не следует, что Генеральный план в оспариваемой части, предусматривающей проектирование в границах спорного земельного участка проезда местного значения, не соответствует вышеназванным целям обеспечения устойчивого развития рассматриваемой территории, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения сбалансированного учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, притом что установление функциональной зоны исходя только из фактического использования конкретного земельного участка действующим законодательством не предусмотрено.

Напротив, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Суд признает, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела такой баланс с очевидностью соблюден, притом, что вопрос о целесообразности принятия оспариваемых нормативных правовых актов суд обсуждать не вправе (пункт 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50).

Следовательно, сам по себе факт того, что принадлежащий административному истцу земельный участок находятся в зоне трассировки проектируемого проезда местного значения, повлечь признание Генерального плана недействующим не может.

Иной подход к решению данного вопроса свидетельствовал бы о принципиальной невозможности изменения в документах территориального планирования существующего правового режима использования отдельных земельных участков в ущерб публичным интересам, связанным с устойчивым развитием территории муниципального образования в целом, перспективным развитием инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, что, исходя из приведенных норм и принципов градостроительного законодательства, является недопустимым.

Нахождение земельного участка в двух функциональных зонах Р-4 и Т-3 не создает неопределенность их правового режима.

Положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

В отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство такого требования не содержит.

Таким образом, уполномоченные органы, утверждая Генеральный план, действовали в полном соответствии с установленной компетенцией и в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, реализуя перечисленные выше правовые нормы федерального и регионального законодательства.

В целях обеспечения комфортной окружающей среды в населенных пунктах, благоприятных условий жизни, транспортной доступности и удобства расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций, градостроительным законодательством предусмотрены на стадиях утверждения и реализации актов территориального планирования (в том числе генеральных планов) и градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) механизмы, обеспечивающие согласованность положений данных актов между собой.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). Так, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Указанные нормативные положения во взаимной связи с нормами части 12 статьи 9, части 1 статьи 36 ГрК РФ и пункта 2 статьи 7 ЗК РФ позволяют сделать вывод, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Данный подход закреплен в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которой границы территориальных зон устанавливаются с учетом как сложившейся планировки территории и существующего землепользования, так и с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Судом установлено, что в соответствии с оспариваемыми Правилами землепользования и застройки города Нижнего Новгорода земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в единой территориальной зоне ТТ – зона инженерно-транспортной инфраструктуры, что не противоречит приведенным выше положениям законодательства.

Следует отметить, что градостроительное и земельное законодательство не предусматривает безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, вид разрешенного использования которых не соответствует градостроительному регламенту.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое территориальное зонирование произвольным не является, не противоречит Генеральному плану, поскольку установлено с учетом функциональных зон, в границах которых расположен спорный земельный участок.

Кроме того, суд принимает во внимание, что на момент приобретения административным истцом земельного участка с кадастровым номером [номер] оспариваемый в части Генеральный план уже действовал.

Следовательно, при должной степени заботливости и осмотрительности она при приобретении и планировании дальнейшего использования земельного участка не могла игнорировать действующий документ территориального планирования вне зависимости от того, какой вид разрешенного использования земельного участка указан в Едином государственном реестре недвижимости.

По этим же причинам не может повлечь признание недействующими оспариваемых административным истцом нормативных правовых актов и довод о том, что расположенные рядом земельные участки используются для садоводства, на них возведены жилые дома, проходит газопровод, что ФИО1 имеет намерения осуществлять на нем строительство, которое на момент приобретения ей земельного участка на данной территории уже не допускалось.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Нижегородский областной суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденных приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области от 30.03.2018 №07-01-06/22, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером [номер] к территориальной зоне ТТ, и Генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 №22, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером [номер] к функциональной зоне Т-3 – отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через ФИО3 областной суд.

Судья Е.М.Калынова