Решение № 2А-484/2018 2А-484/2018~М-480/2018 М-480/2018 от 10 июля 2018 г. по делу № 2А-484/2018

Дело № 2а - 484/2018


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

11 июля 2018 года город Торжок

Торжокский городской суд Тверской области в составе

председательствующего судьи Морозовой И. С.

при секретаре судебного заседания Полуэктовой С. Н.,

с участием представителя процессуального административного истца – помощника Торжокского межрайонного прокурора Богачевой Ю. О.,

представителя административного ответчика – администрации Торжокского района Тверской области ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Торжокского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Торжокский район о признании бездействия в части непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции незаконным и обязании разработать и утвердить соответствующий регламент в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу,

у с т а н о в и л:

Торжокский межрайонный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации муниципального образования Торжокский район о признании бездействия в части непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции незаконным и обязании разработать и утвердить соответствующий регламент в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административного искового заявления указано следующее.

Торжокской межрайонной прокуратурой при осуществлении надзора установлено, что в деятельности администрации муниципального образования Торжокский район Тверской области требования действующего законодательства не выполняются.

В нарушение ч. 1 ст. 1, ст.ст. 2, 3, п.п. 1, 4 ч. 1 ст. 6, ст. 14, ч. ч. 1 и 3 ст. 29 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ч. 1 ст. 14, п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1 ст. 8 Устава муниципального образования «Торжокский район» Тверской области, п. 20 ст. 4, ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» администрацией муниципального образования Торжокский район не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» отсутствуют.

Прокурор полагает, что вследствие указанного нарушения граждане и юридические лица лишены права на получение обозначенной муниципальной услуги в соответствии с требованиями, установленными действующим законодательством о государственных и муниципальных услугах и в соответствии со стандартом предоставления муниципальной услуги.

Определением Торжокского городского суда Тверской области от 06 июня 2018 года к участию в данном дела в качестве заинтересованного лица привлечен Комитет по управлению имуществом муниципального образования Торжокский район Тверской области.

Определением Торжокского городского суда Тверской области от 21 июня 2018 года, занесённым в протокол судебного заседания, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Тверской области.

Помощник Торжокского межрайонного прокурора Богачева Ю. О. административное исковое заявление поддержала в полном объёме по указанным в нём основаниям.

Представитель административного ответчика – администрации муниципального образования Торжокский район Тверской области ФИО1 в судебном заседании требования прокурора не признала по основаниям, изложенным в возражениях, из которых следует, что порядок и цели предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции регламентированы п. 20 ст. 4 и ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции». Считает, что требования прокурора не содержат видов и перечень преференций, подлежащих регламентированию. По мнению административного ответчика, преференция муниципальной услугой не является, что подтверждено, по его мнению, позицией антимонопольного органа, не считающего преференцию государственной услугой. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210 - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услугу» муниципальная услуга должна иметь стандарт, применимый либо ко всем, либо к четко определенной группе субъектов. Регламент подразумевает состав, последовательность и сроки выполнения процедур. В этой связи, с точки зрения административного ответчика, преференция не может быть предоставлена по шаблону, установленному стандарту, так как является индивидуальной, адресной и может быть также применена при каких-то особенных, незапланированных заранее условиях, к кому-то конкретно по непредусмотренной ранее причине (стихийные бедствия, аварии), а также для поддержания определенного вида деятельности необходимого, например, для развития территории, при этом приоритеты могут изменяться в силу различных обстоятельств. Преференция не может иметь определенной и единой для всех преференций схемы ее предоставления, с указанием единых сроков и административных процедур. Таким образом, считает, что требования прокурора неисполнимы и в их удовлетворении должно быть отказано.

Заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Тверской области и МУ Комитет по управлению имуществом Торжокского района Тверской области в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте слушания дела извещались своевременно и надлежащим образом.

Участвующие в деле лица извещены путем публичного размещения информации о времени и месте рассмотрения дела на официальном сайте Торжокского городского суда в сети «Интернет»: torzhoksky.twr.sudrf.ru.

МУ Комитет по управлению имуществом Торжокского района Тверской области представил в суд ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие их представителя, указав в нем, что оставляет принятие решения на усмотрение суда.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Тверской области представило заявление о рассмотрении административного искового заявления в отсутствие представителя, и отзыв, согласно которому предоставление преференций по исчерпывающему перечню целей, предусмотренных статьёй 19 Закона о защите конкуренции, - это право, а не обязанность уполномоченных органов и организаций.

По смыслу статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах лицо само определяет объем своих прав и обязанностей в гражданском процессе. Лицо, определив свои права, реализует их по своему усмотрению. Распоряжение своими правами является одним из основополагающих принципов судопроизводства, поэтому неявка лица, извещенного в установленном порядке о времени и месте рассмотрения дела, является его волеизъявлением, свидетельствующим об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в судебном разбирательстве иных процессуальных правах.

О наличии в производстве Торжокского городского суда Тверской области настоящего дела участвующие в нем лица извещались судом надлежащим образом, таким образом, судом в полном объеме была обеспечена возможность реализации прав указанных лиц, предусмотренных ст. 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь положениями статьи 150, части 6 статьи 226 КАС РФ, суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых обязательной не признавалась, с последующим направлением копий решения суда в порядке статьи 182 КАС РФ.

Заслушав объяснения участвующих в судебном заседании лиц, исследовав и оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности в соответствии со статьёй 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения

По делу установлено, что администрация муниципального образования Торжокский район Тверской области является органом местного самоуправления, уполномоченным в соответствии с уставом на решение вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210 - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Как определено п. 20 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции», государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

В понимании статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Цели предоставления муниципальных преференций регламентированы статьёй 19 указанного Федерального закона, в соответствии с которой муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов органа местного самоуправления исключительно в целях: 1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; 2) развития образования и науки; 3) проведения научных исследований; 4) защиты окружающей среды; 5) сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; 6) развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; 7) развития физической культуры и спорта; 8) обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства; 9) производства сельскохозяйственной продукции; 10) социального обеспечения населения; 11) охраны труда; 12) охраны здоровья граждан; 13) поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; 13.1) поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7 - ФЗ «О некоммерческих организациях»; 14) определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Указанные цели согласуются с вопросами местного значения, закрепленными статьей 14, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьёй 8 устава муниципального образования Торжокский район Тверской области.

Как указано в п. 1 ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции», муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.

Таким образом, представление преференции – это отношения, складывающиеся между органом, предоставляющим преференцию хозяйствующему субъекту, и хозяйствующим субъектом, претендующим на ее получение.

Использование льгот (преференций) является правом хозяйствующего субъекта и носит заявительный характер.

Характер предоставления обществу муниципальных преференций свидетельствует о деятельности по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, то есть является муниципальной услугой.

Предоставление публичной муниципальной услуги в виде предоставления муниципальной преференции является одной из возложенных на администрацию муниципального образования законом функций.

Предоставление такой услуги составляет деятельность по реализации функций указанного органа местного самоуправления, целью предоставления которой является удовлетворение потребностей физических и юридических лиц.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 6 и п. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210 - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять такие услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Согласно ч. 15 ст. 13 указанного Федерального закона порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Статьёй 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210 - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлены структура административного регламента, а также стандарт предоставления муниципальной услуги.

Торжокским межрайонным прокурором осмотром официального сайта администрации муниципального образования Торжокский район Тверской области, находящегося в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» установлено, что порядок реализации полномочий по предоставлению муниципальных преференций не регламентирован, соответствующие муниципальные нормативно-правовые акты отсутствуют, вследствие чего субъекты предпринимательской деятельности и иные лица лишены права на получение муниципальных преференций в соответствии с требованиями, установленными действующим законодательством.

Факт отсутствия административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции административным ответчиком не оспаривается.

В силу положений ч. 1 ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

При подготовке дела к судебному разбирательству лицам, участвующим в деле, разъяснялись положения ч. 1 и ч. 2 ст. 62 КАС РФ, в связи с чем суд на основании ч. 2 ст. 176 КАС РФ и в соответствии с закрепленным в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ принципом состязательности и равноправия сторон, основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

В судебном заседании достоверно установлено, что административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции административным ответчиком не разработан и не утвержден, при этом административный ответчик является органом местного самоуправления, уполномоченным на предоставление соответствующей муниципальной услуги, и тем самым является субъектом ответственности.

Пунктом 4 статьи 27, пунктом 3 статьи 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202 - 1 закреплено право прокурора на обращение в суд с заявлением, если этого требует защита прав и свобод человека и гражданина, защищаемые в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Частью 1 статьи 39 КАС РФ предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Орган местного самоуправления, осуществляющий публично значимую деятельность, вступает в правоотношения с неопределенным кругом физических и юридических лиц. Правовой режим и форма таких отношений регламентированы нормами действующего законодательства. Одной из таких форм является предоставление муниципальной услуги, осуществляемой на основании нормативного правового акта – административного регламента, обязанность по разработке и утверждению которого является основой публично значимой деятельности органа местного самоуправления.

Проанализировав действующее законодательство, суд приходит к выводу, что реализация функции по предоставлению органом местного самоуправления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции при отсутствии административного регламента противоречит требованиям Федерального закона № 210 - ФЗ, направленного на закрепление и реализацию прав заявителей при получении государственных и муниципальных услуг, а также требованиям ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции» в части достижения целей предоставления преференций.

Административный регламент имеет своей целью повышение качества исполнения и доступности муниципальной услуги, создание комфортных условий для участников отношений, возникающих при предоставлении муниципальной услуги, развития предпринимательства и формирования благоприятной экономической среды для ведения предпринимательской деятельности субъектами предпринимательства на территории муниципального образования Торжокский район.

Исходя из изложенного, в данном случае, отсутствие мер по утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции, безусловно, свидетельствует о нарушении и ущемлении прав всех участников отношений в сфере предоставления муниципальной услуги и реализации функций органа местного самоуправления, пресечение нарушения которых необходимо для реализации основных принципов и целей, установленных Федеральными законами № 210 – ФЗ № 135-ФЗ.

Таким образом, следует признать, что административное исковое заявление подано прокурором в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и на основании п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», при этом требования прокурора заявлены в соответствии с действующим законодательством и в защиту интересов неопределенного круга лиц. Способ защиты права прокурором избран надлежащий и в соответствии с задачами, установленными ст. 3 КАС РФ.

Исходя из системного толкования вышеприведенных положений законодательства и установленных по делу обстоятельств, оценив представленные доказательства, полученные из различных источников, в соответствии с положениями ст. 62 КАС РФ, суд приходит к выводу, что факт отсутствия утвержденного административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции был достоверно установлен в судебном заседании, и с учетом целей предоставления муниципальной преференции он нарушает права и интересы неопределенного круга лиц.

Исходя из системного толкования вышеприведенных положений законодательства и установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление Торжокского межрайонного прокурора в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации муниципального образования Торжокский район Тверской области о признании бездействия в части непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции незаконным и обязании разработать и утвердить соответствующий регламент подлежит удовлетворению.

Доводы административного ответчика, отражённые в возражениях, основаны на неправильном толковании положений действующего законодательства, ввиду чего не могут быть признаны судом обоснованными.

Обсуждая в соответствии с требованиями статьи 187 КАС РФ вопрос о сроке, в течение которого решение должно быть исполнено, суд учитывает, что решение суда не должно отдалять реальную защиту нарушенных прав или охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, в защиту которых обращается Торжокский межрайонный прокурор, взаимоотношения органов и учреждений разного уровня, сроки, необходимые для разработки, согласования и утверждения регламента, а также тот факт, что отсутствие административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции нарушает права и законные интересы неопределённого круга лиц, суд считает необходимым обязать ответчика совершить вышеуказанные действия в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление Торжокского межрайонного прокурора удовлетворить.

Признать бездействие администрации муниципального образования Торжокский район Тверской области в части непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции незаконным.

Обязать администрацию муниципального образования Торжокский район Тверской области разработать и утвердить административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению муниципальной преференции в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тверской областной суд через Торжокский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме посредством подачи апелляционных жалобы, представления.

Председательствующий И. С. Морозова

Решение в окончательной форме принято 16 июля 2018 года.

Председательствующий И. С. Морозова