Апелляционное определение № 33А-488/2026 от 9 февраля 2026 г.

Судья Перепелица А.А. Дело № 33а-488-2026

№2а-1862/2024

УИД46RS0006-01-2024-002433-93

КУРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Судебная коллегия по административным делам Курского областного суда в составе:

председательствующего Курочкиной И.А.,

судей – Ягерь Е.А., Бабкиной О.С.,

при секретаре Дятлове А.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 10 февраля 2026 года административное дело по административному исковому заявлению заместителя Железногорского межрайонного прокурора Курской области к администрации города Железногорска Курской области об оспаривании бездействия, поступившее с апелляционным представлением заместителя Железногорского межрайонного прокурора Кудиновой Е.И. на решение Железногорского городского суда Курской области от 1 ноября 2024 г., которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Курочкиной И.А., прокурора гражданско-судебного отдела Прокуратуры Курской области ФИО1, поддержавшую доводы апелляционного представления, возражения представителей административного ответчика - администрации города Железногорска Курской области ФИО2 и ФИО3,

У С Т А Н О В И Л А:

заместитель Железногорского межрайонного прокурора Курской области (далее также - прокурор) обратился в суд с административным иском, в котором с учетом уточнения заявленных требований просил признать незаконным бездействие администрации города Железногорска Курской области по образованию земельных участков для многодетных семей, военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, и лицам, проходящим (проходившим) службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, удостоенным звания Героя Российской Федерации или награжденным орденами Российской Федерации или медалями Российской Федерации - медалью ордена «За заслуги перед Отечеством», медалью «За отвагу», за заслуги, проявленные в ходе участия в специальной военной операции, и являющимся ветеранами боевых действий; членов семей указанных в пункте 5 части 1 статьи 4 Закона №74-ЗКО военнослужащих и лиц, погибших (умерших) вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных ими в ходе участия в специальной военной операции, и включению их в Перечень земельных участков для бесплатного предоставления в собственность отдельным категориям гражданам, утвержденный постановлением администрации г.Железногорска от 28 декабря 2018 года №28/98.

Прокурор просил суд возложить на администрацию города Железногорска Курской области в течение 9 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обязанности изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, площадью 262 649 кв.м., с местоположением: Курская область, г. Железногорск, в районе автодороги Железногорск-Дмитровск и улицы Маршала Жукова, из категории "земли населенных пунктов" на вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" и в течение 12 месяцев со дня изменения вида разрешенного использования названного земельного участка образовать (установить местоположение границ и поставить на государственный кадастровый учет) земельные участки для предоставления вышеуказанным категориям граждан, включить их в Перечень земельных участков для бесплатного предоставления в собственность отдельным категориям гражданам, утвержденный постановлением администрации города Железногорска Курской области от 28 декабря 2018 года №28/98 и не реализовавших право на получение социальной выплаты взамен предоставления земельного участка в собственность бесплатно, согласно пункту 7 части 9 статьи 5 Закона от 21 сентября 2011 года N 74-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Курской области" и выразивших желание получить такой участок.

В обоснование требований прокурором указано, что администрацией города Железногорска Курской области не принимаются меры по образованию необходимого количества земельных участков для бесплатного предоставления в собственность вышеназванным категориям граждан.

Решением Железногорского городского суда Курской области от 1 ноября 2024 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 27 мая 2025 года решение Железногорского городского суда Курской области от 1 ноября 2024 года отменено, принято по делу новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Признано незаконным бездействие администрации города Железногорска Курской области по образованию земельных участков для многодетных семей, военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, и лицам, проходящим (проходившим) службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, удостоенным звания Героя Российской Федерации или награжденным орденами Российской Федерации или медалями Российской Федерации - медалью ордена «За заслуги перед Отечеством», медалью «За отвагу», за заслуги, проявленные в ходе участия в специальной военной операции, и являющимся ветеранами боевых действий; членов семей указанных в пункте 5 части 1 статьи 4 Закона №74-ЗКО военнослужащих и лиц, погибших (умерших) вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных ими в ходе участия в специальной военной операции, и включению их в Перечень земельных участков для бесплатного предоставления в собственность отдельным категориям гражданам, утвержденный постановлением администрации г.Железногорска от 28 декабря 2018 года №28/98.

На администрацию города Железногорска Курской области возложена обязанность провести работы по формированию, постановке на кадастровый учет земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления указанным гражданам, проживающим на территории города Железногорска Курской области, в объеме, обеспечивающем потребности граждан, состоящих на учете в администрации города Железногорска Курской области, с целью последующего предоставления указанной категории лиц земельных участков - в течение двух лет со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 27 мая 2025 года отменено. Административное дело направлено на новое рассмотрение в Курский областной суд.

Вышестоящей судебной инстанцией указано на то, что суд апелляционной инстанции не проверил наличие возможности формирования земельных участков в достаточном количестве для бесплатного предоставления льготным категориям граждан, проживающим на территории города Железногорска Курской области. Также указано на не разрешение административного искового требования прокурора, о возложении на администрацию города Железногорска Курской области обязанности изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № из категории "земли населенных пунктов" на вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" и в течение 12 месяцев со дня изменения вида разрешенного использования названного земельного участка образовать (установить местоположение границ и поставить на государственный кадастровый учет) земельные участки, с учетом того, что вопрос о возложении на административного ответчика обязанности о принятии мер в отношении иных земельных участков, отличных от указанного земельного участка, административным истцом, не ставился.

В апелляционном представлении заместитель Железногорского межрайонного прокурора Кудинова Е.И., поддержанном в суде прокурором гражданско-судебного отдела Прокуратуры Курской области ФИО1, просит решение суда отменить, полагая его незаконным и необоснованным, и принять по делу новое решение - об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Проверив материалы дела и решение суда, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Курского областного суда находит решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, апелляционное представление – не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции допущено не было.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу статей 218, 226 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимым условием для удовлетворения административного искового заявления, рассматриваемого в порядке главы 22 названного кодекса, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии обжалуемого решения, действия (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца. При этом на административного истца действующим законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав (в данном случае неопределенного круга лиц, в защиту которых прокурор обратился в суд), а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права, а административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действие (бездействие) соответствует закону (статья 62 и часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением администрации города Железногорска от 28 декабря 2018 года № 2898 утверждён перечень земельных участков для бесплатного предоставления в собственность отдельным категориям граждан на территории города Железногорска Курской области, включающий в себя 80 земельных участков, из которых 74 были предоставлены гражданам в собственность бесплатно. В настоящее время имеется 6 земельных участков, расположенных в СНТ «Горняк», для дальнейшего предоставления. По состоянию на 16 сентября 2024 года на учёте в администрации города Железногорска состояли 569 многодетных семей, 2 молодые семьи, 9 семей, имеющих на иждивении ребёнка-инвалида, 7 семей военнослужащих, 5 семей погибших военнослужащих. За период с 2012 года по 2024 год было предоставлено в собственность бесплатно 472 земельных участка. Кроме того, по состоянию на 16 сентября 2024 года в УСЗОЗН города Железногорска поступило 157 заявлений о предоставлении единовременной компенсационной выплаты взамен предоставления земельного участка в собственность бесплатно, которая была предоставлена 144 семьям. 12 семей получили уведомление об отказе, на стадии рассмотрения находилось 1 заявление.

Из ответа администрации города Железногорска Курской области от 3 апреля 2024 года следует, что имеется ряд земельных участков в иных районах города Железногорска Курской области, которые сформированы для предоставления отдельным категориям граждан, но не предоставлены по различным причинам.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что в ходе рассмотрения дела не нашел свое подтверждение факт незаконного бездействия администрации города Железногорска Курской области по образованию земельных участков для бесплатного предоставления льготным категориям граждан, поскольку такие мероприятия административным ответчиком проводится. Суд первой инстанции также указал на невозможность формирования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах городского поселения, которая может быть обусловлена особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение прав и свобод.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, где в статье 39.1 указаны основания возникновения прав на земельный участок, в том числе на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (подпункт 1 пункта 1).

Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, которая к таковым в подпункте 6 относит предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, особенности предоставления предусмотрены в статье 39.19 названного кодекса.Таким образом, бесплатное предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, а также иным социально незащищенным категориям граждан, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления и составляет его обязанность.

При этом порядок формирования и осуществления кадастрового учета земельных участков, постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления участков определен законами субъекта Российской Федерации, а срок совершения указанных действий федеральным законодательством либо законодательством субъекта Российской Федерации не ограничен.

В Курской области в соответствии подпунктами 6 и 7 статьи 39.5, статьей 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации принят Закон от 21 сентября 2011 года N 74-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Курской области" (далее также - Закон N 74-ЗКО), который устанавливает случаи и порядок предоставления гражданам в собственность бесплатно расположенных на территории Курской области земельных участков, находящихся в государственной собственности Курской области, земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти Курской области, земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), или ведения садоводства для собственных нужд на землях населенных пунктов, основания для отказа в данном предоставлении, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, порядок снятия граждан с данного учета, а также предельные размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан, предоставления отдельным категориям граждан иной меры социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с настоящим Законом в виде единовременной компенсационной выплаты.

Названный региональный нормативный правовой акт относит граждан, имеющих трех и более детей, наряду с другими гражданами (6 категорий), к категории граждан, имеющих право на получение земельного участка в собственность бесплатно, состоящих на едином учете независимо от оснований постановки на такой учет (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 6 Закона N 74-ЗКО).

При этом граждане, указанные в пунктах 5, 6 части 1 статьи 4 Закона N74-ЗКО, обладают преимущественным правом на предоставление земельных участков перед гражданами, имеющими трех и более детей, признанными нуждающимися в улучшении жилищных условий по основаниям, предусмотренным жилищным законодательством (часть 3 статьи 3 Закона N 74-ЗКО).

В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона N 74-ЗКО учет граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно (далее - учет), осуществляется органами местного самоуправления городских округов (в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности городских округов, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территориях городских округов, земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти Курской области, в случаях, установленных статьей 6.2 настоящего Закона) (далее - органы учета).

Согласно части 2 статьи 6 Закона N 74-ЗКО органы учета ежегодно в срок до 1 июня текущего года формируют и утверждают Перечни в соответствии с настоящим Законом при наличии земельных участков. При образовании земельных участков для бесплатного предоставления в собственность после утверждения Перечня, указанного в настоящей части, орган учета в течение текущего года формирует и утверждает дополнительные Перечни.

Частью 8 статьи 6 Закона N 74-ЗКО закреплено, что органы местного самоуправления городских округов формируют Перечни из земельных участков, находящихся в муниципальной собственности городских округов, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территориях городских округов, а также земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти Курской области, в случаях, установленных статьей 6.2 настоящего Закона.

Из положений части 1 статьи 6.2 Закона N 74-ЗКО следует, что в случае наличия земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти Курской области, орган исполнительной власти Курской области, осуществляющий проведение единой государственной политики в сфере имущественно-земельных отношений, управления и распоряжения государственной собственностью Курской области (далее - уполномоченный орган), направляет предложение о включении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти Курской области, в Перечень, утверждаемый органом местного самоуправления муниципального района или городского округа по месту нахождения земельных участков (далее - орган местного самоуправления), для дальнейшего предоставления гражданам, указанным пунктах 1, 1.1 части 1 статьи 4 настоящего Закона.

Таким образом, реализация положений Закона N 74-ЗКО прежде всего требует наличия необходимого объема земельных участков, которые могут быть выделены бесплатно гражданам, имеющим на это право.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2008 года N 121-О-О отсутствие возможности формирования земельного участка, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан.

С учетом установленных по делу обстоятельств, в том числе данных карт функционального зонирования территории, современного использования, существующих границ населенного пункта муниципального образования «город Железногорск» Курской области, являющихся приложениями к генеральному плану города Железногорска Курской области, утвержденному решением Железногорской городской Думы от 23.09.2003 N371-2-РД (ред. от 02.11.2023), вывод о недостаточности земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории названного муниципального образования является правильным, поскольку, как видно значительная часть свободных от застройки земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, занята землями промышленности (ФИО4 горно-обогатительный комбинат). Город застроен практически полностью. Свободные от застройки участки в соответствии с генеральным планом определены под многоквартирную жилую застройку, либо являются землями сельхозназначения или лесопарковыми зонами.

При таком положении, учитывая принятые органом местного самоуправления меры по формированию земельных участков, подлежащих предоставлению в собственность бесплатно льготным категориям граждан, состоящим на земельном учете, а также наличие дефицита земельных участков для индивидуального жилищного строительства, само по себе наличие очереди граждан на бесплатное предоставление земельных участков в собственность не свидетельствует о нарушении администрацией города земельного законодательства и не является основанием для заключения о недостаточности принимаемых ею мер по формированию земельных участков, подлежащих предоставлению в собственность бесплатно льготным категориям граждан, а возложение на административного ответчика обязанности совершить действия по формированию и предоставлению земельных участков указанным категориям граждан бесплатно является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и противоречит статьям 12, 130 Конституции Российской Федерации, предусматривающим самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Кроме того, ставя вопрос о признании судом незаконным бездействия администрации города Железногорска Курской области, выразившегося уклонении от формирования и включения в Перечень земельных участков, предназначенных для предоставления льготным категориям граждан, указанных в Законе N 74-ЗКО в объеме, обеспечивающем потребности указанных категорий граждан, прокурор ссылается на наличие возможности формирования земельных участков в достаточном количестве, исключительно путем изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, площадью 262 649 кв.м., с местоположением: <адрес>, в районе автодороги Железногорск-Дмитровск и улицы Маршала Жукова, из категории "земли населенных пунктов" на вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства".

При этом из материалов дела следует, что указанный земельный участок имеет вид разрешённого использования: «Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» и расположен в границах функциональной зоны, занятой многоэтажными многоквартирными жилыми домами, и территориальной зоны Ж4 - зона, занятая многоэтажными многоквартирными жилыми домами, где такой вид использования как «индивидуальная жилая застройка» не предусмотрен.

Данные характеристики участка установлены решением Железногорской городской Думы от 23.09.2003 N 371-2-РД (ред. от 02.11.2023) "Об утверждении генерального плана города Железногорска Курской области" и решением Железногорской городской Думы от 24.11.2009 N 269-4-РД (ред. от 02.11.2023) "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Железногорск" Курской области" (далее - Правила). В этой связи изменение вида разрешённого использования участка с кадастровым номером № возможно лишь путём внесения изменений в названные документы.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 3 Правил, администрация города Железногорска, в том числе, принимает решения о подготовке документации по планировке территории города Железногорска, утверждает проекты планировки и проекты межевания территории, градостроительные планы земельных участков на территории города Железногорска (п.п. 6, 7 ч. 3 ст. 3), в то время как Железногорская городская Дума утверждает документы территориального планирования города Железногорска.

То есть, у администрации города Железногорска отсутствуют полномочия по изменению вида разрешённого использования участка с кадастровым номером № в целях формирования участков для бесплатного предоставления отдельным категориям граждан.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает возможным согласиться с судом первой инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения настоящего административного искового заявления, ввиду того, что не нашел своего подтверждения факт нарушения прав неопределенного круга лиц, в защиту которого в данном случае выступает прокурор, поскольку любое обязательство государства по бесплатному предоставлению земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, должно быть обеспечено необходимыми земельными ресурсами в соответствующем объеме.

Из содержания статьи 227 КАС РФ следует, что для признания оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

По смыслу положений статьи 62 КАС РФ обязанность административного ответчика по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) наступает тогда, когда административным истцом надлежащим образом подтверждены факты, на которые он ссылается как на основания своих требований, а также сведения о том, что решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

В нарушение требований закона административным истцом ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции не представлены доказательства, свидетельствующие о незаконном бездействии со стороны административного ответчика, а также о нарушении прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Доводы апелляционного представления повторяют позицию заявителя по спору, не опровергают выводы суда, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на неправильном толковании положений законодательства и субъективном видении административного истца спорных правоотношений применительно к фактическим обстоятельствам дела, что не может служить основанием для отмены решения суда.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно. Всем представленным доказательствам суд дал надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями ст.84 КАС РФ, оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется.

Принимая во внимание, что выводы суда первой инстанции сделаны с правильным применением норм материального права на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного решения, не установлено, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционного представления и отмены обжалуемого судебного решения.

Руководствуясь п.1 ст.309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Железногорского городского суда Курской области от 1 ноября 2024 года оставить без изменения, апелляционное представление заместителя Железногорского межрайонного прокурора Кудиновой Е.И. – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) могут быть поданы в течение шести месяцев с момента оглашения настоящего определения через суд первой инстанции в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи