Решение № 2А-38/2017 2А-38/2017~М-47/2017 М-47/2017 от 6 сентября 2017 г. по делу № 2А-38/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Астрахань

07 сентября 2017 года Астраханский областной суд в составе:

председательствующего судьи Лавровой С.Е.

при секретаре Салиховой Е.А.

с участием прокурора Петровой О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

Правительством Астраханской области принято постановление № 493-П от 28 ноября 2013 года «Об определении единых специально отведенных или приспособленных мест для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера на территории Астраханской области», опубликованное 05 декабря 2013 года в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области» № 52.

Пунктом 1 Приложения «Перечень единых специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера на территории Астраханской области» к этому постановлению на территории муниципального образования «Город Астрахань» в качестве специально отведённого или приспособленного места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно политического характера определен Парк культуры Астраханского тепловозоремонтного завода (АТРЗ), расположенный в пределах территории города Астрахани, ограниченной улицами: Боевая, ФИО2, Волжская, ФИО3.

Административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1 Перечня в части определения специально отведенных или приспособленных мест на территории города Астрахани, ссылаясь на их противоречие части 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», части 1 статьи 6 Закона Астраханской области № 80/2012-ОЗ от 27 ноября 2012 года «Об отдельных вопросах правового регулирования проведения публичных мероприятий на территории Астраханской области». По мнению административного истца, специально определенное место для публичных мероприятий не дает возможности проводить массовые мероприятия, поскольку цель и смысл публичного мероприятия, направленного на свободное формирование и распространение мнений, выражение общественных настроений и интересов, привлечение внимания к требованиям митингующих, неразрывно связаны именно с местом его проведения. Место расположения парка АТРЗ заведомо лишает смысла само проведение мероприятия, ограничивая его публичность, массовость и, следовательно, ограничивает саму свободу собраний.

В судебном заседании административный истец ФИО1 заявленные требования поддержал в полном объеме по мотивам, изложенным в административном исковом заявлении, указав, что, являясь организатором публичного мероприятия, неоднократно обращался в установленном законом порядке в администрацию города Астрахани, которая предлагала проведение соответствующих мероприятий именно в этом парке, в котором проведение публичных мероприятий, по его мнению, невозможно.

Представитель административного ответчика - Правительства Астраханской области ФИО4 заявленные требования не признал, пояснив, что оспариваемым в части постановлением установлено специально отведенное и приспособленное место для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера на территории муниципального образования город Астрахань. Противоречие оспариваемой нормы Федеральному закону № 54-ФЗ отсутствует.

Выслушав объяснения административного истца, представителя административного ответчика, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Астраханской области Петровой О.Н. и судебные прения Астраханский областной суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии с пунктом «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Права и свободы человека и гражданина в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьей 31 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан на свободу мирных собраний (митингов, демонстраций, шествий и пикетирований).

В целях реализации указанного конституционного права принят Федеральный закон № 54-ФЗ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которым определено, что законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя данный Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных вышеназванным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении № 4-П от 14 февраля 2013 года «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. ФИО5» указал, что право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления эффективной публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия (Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 1.1 статьи 8).

При определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц (часть 1.2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ от 19 июня 2004 года).

После определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 1.1 статьи 8 специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах (часть 2.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ от 19 июня 2004 года).

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Думой Астраханской области принят Закон Астраханской области № 80/2012-ОЗ от 27 ноября 2012 года «Об отдельных вопросах правового регулирования проведения публичных мероприятий на территории Астраханской области», которым закреплено, что специально отведенные места определяются Правительством Астраханской области.

Постановлением Правительства Астраханской области № 493-П от 28 ноября 2013 определены единые специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера на территории Астраханской области. Постановление, как следует из его вводной части, принято в соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Законом Астраханской области № 80/2012-ОЗ от 27 ноября 2012 года «Об отдельных вопросах правового регулирования проведения публичных мероприятий на территории Астраханской области».

Этим постановлением Правительство Астраханской области утвердило «Перечень единых специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера на территории Астраханской области».

Из пункта 1 названного Перечня следует, что на территории муниципального образования «Город Астрахань» в качестве специально отведённого или приспособленного места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно политического характера определен Парк культуры АТРЗ, расположенный в пределах территории города Астрахани, ограниченной улицами: Боевая, ФИО2, Волжская, ФИО3.

На основании части 1 статьи 26 Устава Астраханской области Правительство Астраханской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Астраханской области. Правительство Астраханской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, Устава Астраханской области, законов Астраханской области принимает акты в форме постановлений и распоряжений, обеспечивает их исполнение (часть 1 статьи 27 Закона Астраханской области № 42/2009-03 от 05 июня 2009 года «О Правительстве Астраханской области»).

Таким образом, принимая оспариваемое в части постановление, Правительство Астраханской области действовало в рамках полномочий, определенных федеральным и региональным законодательством. Постановление принято в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, в том числе правил опубликования, что не оспаривается и участвующими в деле лицами.

Сравнительный анализ оспариваемого положения с федеральными нормами показал отсутствие противоречия Федеральному закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», предусматривающему право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определять единые специально отведенные места для массовых мероприятий, так и Закону Астраханской области № 80/2012-ОЗ от 27 ноября 2012 года «Об отдельных вопросах правового регулирования проведения публичных мероприятий на территории Астраханской области».

Законодателем не установлены общие критерии выбора специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места.

Однако в ходе судебного разбирательства установлено, что территория Парка культуры АТРЗ, определенная местом проведения публичных мероприятий, организуемых в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», площадью 10 982 кв.м, расположенная за пределами зданий (строений, сооружений), находится в черте города Астрахани, в непосредственной близости от центра административнокультурной жизни муниципального образования, в районе, имеющим развитую инфраструктуру и обладающим высокой степенью транспортной доступности, традиционно используемом для проведения массовых мероприятий.

Управлением Министерства внутренних дел России по городу Астрахани Парк культуры АТРЗ рекомендован для проведения массовых мероприятий, поскольку инфраструктура и месторасположение парка позволяют обеспечивать проведение публичного мероприятия в соответствии с требованиями по обеспечению общественной, антитеррористической и транспортной безопасности, безопасности дорожного движения (письмо от 28 июля 2017 года № 30/1142).

При принятии оспариваемого постановления Правительством Астраханской области учтены возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдения санитарных норм и правил, обеспечения безопасности организаторов и участников публичных мероприятий, соблюдения прав иных лиц, в том числе и, на бесперебойное функционирование объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, связи, на пешеходное и транспортное передвижение без помех, доступ к жилым помещениям и объектам транспортной и социальной инфраструктуры.

Довод административного истца о том, что определенное в оспариваемом постановлении правительства Астраханской области место для проведения публичных мероприятий в городе Астрахани находится на удалении от транспортных маршрутов, внутри района жилой застройки, и именно это препятствует привлечению внимания к требованиям митингующих, поскольку высказанное в таком месте общественное мнение просто никто не услышит, противоречит установленным обстоятельствам.

Парк культуры АТРЗ, определенный оспариваемым постановлением местом для проведения публичных мероприятий в городе Астрахани, находится на территории города, с учетом организованного в районе парка движения общественного транспорта, имеется возможность участникам публичных мероприятий проследовать к месту, определенному для этих целей. Территория парка культуры отгорожена от прилегающих территорий, с учетом расположенных вокруг жилых домов, строений, в которых находятся различные учреждения, детских игровых площадок, не относится к местам, в которых запрещено проведение публичных мероприятий. Именно в этом Парке культуры города постоянно проводятся массовые мероприятия.

Кроме того, организатор публичного мероприятия не лишен возможности оповестить граждан любым способом о целях, форме, заявленных месте и времени проведения, предполагаемом количестве участников и других деталях публичного мероприятия. Часть 2.1 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предусматривает возможность проведения публичного мероприятия вне специально отведенных мест - при согласовании публичного мероприятия с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в связи с чем административный истец не лишен возможности организации публичных мероприятий вне мест, определенных оспариваемым постановлением правительства Астраханской области, при соблюдении норм действующего законодательства.

Таким образом, определение места проведения публичных мероприятий в городе Астрахани Правительством Астраханской области осуществлено на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путем создания условий для предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку пункт 1 Приложения к постановлению правительства Астраханской области от 28 ноября 2013 года № 493-П «Об определении единых специально отведенных или приспособленных мест для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно- политического характера на территории Астраханской области», соответствует положениям Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» оснований для удовлетворения административного искового заявления ФИО1 не имеется.

Руководствуясь статьями 215, 175-176, 178 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Астраханский областной суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим в части постановления правительства Астраханской области от 28 ноября 2013 года № 493-П «Об определении единых специально отведенных или приспособленных мест для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера на территории Астраханской области».

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором опубликован нормативно-правовой акт в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области», в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.