Апелляционное определение № 33А-11716/2025 от 16 декабря 2025 г.

Судья: Лукьянова К.А. УИД: 52RS0016-01-2025-003208-14

Дело № 33а-11716/2025 (2 инстанция) № 2а-2901/2024 (1 инстанция)

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Нижний Новгород 17 декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:

председательствующего судьи Ворониной Т.А.,

судей Кулаевой Е.В., Гущевой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО6,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Кулаевой Е.В.,

административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 2 сентября 2025 года

по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации Кстовского муниципального округа Нижегородской области о признании незаконным решения об отказе в предоставлении в собственность бесплатно земельного участка, возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав,

УСТАНОВИЛА

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение администрации Кстовского муниципального округа Нижегородской области от [дата] [номер] и обязать устранить допущенное нарушение прав путем повторного рассмотрения в течение 14 дней с даты вступления решения суда в законную силу заявления от [дата] о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства, площадью <данные изъяты> кв.м., по адресу: [адрес], в соответствии с прилагаемой схемой расположения земельного участка.

В обоснование административного иска указал, что [дата] обратился в администрацию Кстовского муниципального округа Нижегородской области подано обращение о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства, площадью <данные изъяты> кв.м., по адресу: [адрес] в соответствии с прилагаемой схемой расположения земельного участка.

По результатам рассмотрения заявления администрацией Кстовского муниципального округа Нижегородской области письмом [номер] от [дата] в удовлетворении заявления отказано.

Административный истец с таким отказом не согласен, полагает, что оно вынесено с нарушением требований законодательства Российской Федерации, нарушает права и законные интересы заявителя, а именно: никаких проектов планировки территории, в пределах которой расположен испрашиваемый земельный участок, не разрабатывалось и не утверждалось, границы элементов планировочной структуры применительно к месту расположения данного земельного участка не устанавливались, доказательств того, что на испрашиваемой территории планируется какая-либо постройка не представлено.

Кроме того, указал, что в настоящее время предоставление земельного участка многодетной семье для ведения личного подсобного хозяйства является государственной мерой поддержки.

Решением Кстовского городского суда Нижегородской области от 2 сентября 2025 года в удовлетворении административного искового заявления отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе ФИО1 поставлен вопрос об отмене судебного акта как незаконного и необоснованного, и принятия по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований. Повторяя доводы, изложенные в административном исковом заявлении, также указано, что судом первой инстанции не дана оценка главному основанию для принятия оспариваемого отказа, что образование земельных участков на испрашиваемой территории не представляется возможным, так как отсутствует утвержденная документация по планировке территории. Кроме того, в отказе от [дата] не установлено и не приведено конкретных обстоятельств несоответствия приложенной к заявлению схемы расположения земельного участка требованиям к ее форме и содержанию.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель администрации Кстовского муниципального округа Нижегородской области ФИО7, действующая на основании доверенности, с доводами апелляционной жалобы не согласилась.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом, своих представителей, с полномочиями, оформленными в порядке, предусмотренном статьями 55 - 57 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в суд не направили, ходатайств об отложении рассмотрения жалобы не заявили.

Учитывая надлежащее извещение лиц, участвующих в деле, судебная коллегия, руководствуясь статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрела дело в их отсутствие.

Изучив материалы административного дела, новые доказательства, истребованные судом апелляционной инстанции, доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года "О судебном решении").

Согласно ч. 2 ст. 310 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Из представленных материалов дела и дополнительно истребованных судебной коллегией доказательств следует, что на основании заявления ФИО1 от [дата] Министерством имущественных и земельных отношений Нижегородской области [дата] принято решение о постановке многодетной семьи административного истца на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка, номер очереди – <данные изъяты>.

[дата] ФИО1 обратился в администрацию Кстовского муниципального округа Нижегородской области с заявлением, в соответствии с ч.8 ст. 3 Закона Нижегородской области № 168-З от 1 декабря 2011 года « О предоставлении земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно на территории Нижегородской области», о предоставлении многодетной семье, в собственность бесплатно земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, площадью <данные изъяты> кв.м., расположенного по адресу: [адрес], с приложением копии паспорта и ситуационного плана земельного участка. Заявление датировано [дата].

[дата] администрацией Кстовского муниципального округа Нижегородской области дан ответ [номер] на обращение (заявление) ФИО1, согласно которому формирование и предоставление рассматриваемого земельного участка в настоящее время не представляется возможным. В качестве оснований для отказа указано следующее: испрашиваемый земельный участок находится в территориальной зоне Ж-1А – зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная, в отношении которой проект планировки и межевания не утвержден. Также указано, что учитывая отсутствие утвержденной документации по планировке территории образование земельных участков на данной территории не представляется возможным. Кроме этого, схема расположения земельного участка, приложенная к обращению, представлена в несоответствующей форме.

Дополнительно административному истцу было сообщено, что Законом Нижегородской области от 1 декабря 2011 года №168-З «О предоставлении земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно на территории Нижегородской области» определен порядок бесплатного предоставления многодетным семьям в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности Нижегородской области или муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что у администрации Кстовского муниципального округа Нижегородской области имелись правовые основания для отказа в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка, поскольку приложенная ФИО1 к заявлению схема, разработана с нарушением требований статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, при этом судом не дано суждений относительно иных оснований для отказа в предоставлении государственной услуги.

Выводы суда первой инстанции являются неправильными и необоснованными, в силу следующего.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В соответствии с пунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Нижегородской области указанные вопросы регламентированы Законом Нижегородской области от 1 декабря 2011 года №168-З «О предоставлении земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно на территории Нижегородской области» (далее – Закон №168-З).

Согласно статье 2 названного Закона №168-З, право на бесплатное предоставление земельных участков имеют многодетные семьи, все члены которых являются гражданами Российской Федерации, при условии постоянного проживания родителей либо единственного родителя многодетной семьи на территории Нижегородской области не менее 5 лет до момента подачи заявления о бесплатном предоставлении земельного участка.

В целях Закона №168-З многодетной семьей признается семья, имеющая на содержании и воспитании трех и более детей.

Из представленных в материалы дела документов также следует, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными приказом министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 29 декабря 2022 года №07-01-03/156, испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1А – зона застройки индивидуальными жилыми домами проектная.

Согласно письму Запрудновского территориального отдела Управления территориями администрации Кстовского муниципального округа Нижегородской области от [дата] за <данные изъяты> сообщено о возможности и целесообразности предоставления ФИО1 земельного участка, площадью <данные изъяты> кв.м., расположенного по адресу: [адрес], рядом с земельным участком с кадастровым номером [номер], цель использования – для личного подсобного хозяйства.

В пункте 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №3 (2021), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 ноября 2021 года, обращено внимание судов на то, что при проверке законности отказа административного органа в предоставлении государственной услуги суды не вправе руководствоваться одними лишь формальными основаниями, минуя исследование иных обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.

Согласно пункту 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в том числе в соответствии с одним из следующих документов:

- проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- проектная документация лесных участков;

- утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 данного Кодекса.

В соответствии с пунктам 1, 2 части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории и проект межевания территории являются видами документации по планировке территории, целью разработки которой в силу части 1 статьи названного кодекса является обеспечение устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Принимая во внимание вышеизложенное, в рассматриваемом случае отсутствие утвержденных документов по планировке территории не является основанием для отказа ФИО1 в реализации его права на формирование земельного участка.

Из представленных материалов дела следует, что к заявлению ФИО1 был приложен ситуационный план земельного участка.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, содержится в пункте 8 статьи 39.15 и статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации соответственно.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка прилагается схема расположения земельного участка в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать и отсутствует проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок.

В соответствии со статьей 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии, в том числе, с проектом межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера (пункт 1 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26 октября 2017 года N 2389-О, положения пункта 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, направленные на недопущение или устранение недостатков при образовании новых и упорядочении существующих земельных участков, обеспечивают рациональное использование земли, которая в силу статьи 9 (часть 1) Конституции Российской Федерации используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В отношении установленного пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требования о недопущении вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы действующее законодательство указанных понятий не раскрывает.

При этом указанные в пункте 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации оценочные критерии не предполагают их произвольного применения. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что само по себе использование в норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций (постановление от 30 июня 2011 года N 14-П; определения от 17 июля 2012 года N 1316-О, от 29 сентября 2022 года N 2641-О, от 30 марта 2023 года N 647-О и др.).

Более того, пунктом 5 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, поданному гражданином, приложена схема расположения земельного участка, подготовленная в форме документа на бумажном носителе, уполномоченный орган без взимания платы с заявителя обеспечивает подготовку в форме электронного документа схемы расположения земельного участка, местоположение границ которого соответствует местоположению границ земельного участка, указанному в схеме расположения земельного участка, подготовленной в форме документа на бумажном носителе.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации, из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (абзац четвертый пункта 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21).

Исходя из совокупного анализа приведенной нормы с учетом ее толкования Конституционным Судом Российской Федерации, судебной коллегией апелляционной инстанции приходит к тому, что в данном случае, отказывая в предоставлении государственной услуги, администрация уклонилась от исполнения обязанности по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств возможности образования испрашиваемого земельного участка.

В силу изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о незаконности оспариваемого решения и обязании повторно рассмотреть заявление ФИО1 в течение 14 дней со дня вступления решения в законную силу, с учетом правовой позиции и установленных судебной коллегией обстоятельств.

При таких данных решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 2 сентября 2025 года подлежит отмене, а заявленные административные исковые требования ФИО1 подлежит частичному удовлетворению.

Кроме того, при разрешении данного публичного спора, судебная коллегия принимает во внимание, правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, содержащуюся в определении от 9 ноября 2017 года №2516-О, Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством (статья 7, часть 1), обязывает к осуществлению в Российской Федерации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7, часть 2), а также исходит из необходимости предоставления государственной защиты семьи, права которой составляют неотъемлемую часть конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации (часть 1 статьи 38, статья 64).

В силу этих конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.

Таким образом, предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА

решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 2 сентября 2025 года по настоящему делу отменить, принять по делу новое решение, которым административные исковые требования ФИО1 – удовлетворить частично.

Признать незаконным решение администрации Кстовского муниципального округа Нижегородской области [номер] от [дата].

Обязать администрацию Кстовского муниципального округа Нижегородской области устранить допущенное нарушение прав путем повторного рассмотрения в течение 14 дней, с даты вступления решения суда в законную силу, заявления ФИО1 о предварительном согласовании предоставлении многодетной семье земельного участка в собственность бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства, площадью <данные изъяты> кв.м., по адресу: [адрес].

В удовлетворении о стальной части требований – отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Лица, участвующие в рассмотрении дела, вправе обжаловать судебные акты по настоящему делу в течение шести месяцев начиная со дня принятия апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) через суд первой инстанции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 22 декабря 2025 года.

Председательствующий

Судьи