Решение № 3А-162/2025 3А-162/2025~М-98/2025 М-98/2025 от 31 августа 2025 г. по делу № 3А-162/2025

УИД 61OS0000-01-2025-000361-85

№3а-162/2025


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

18 августа 2025 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе:

председательствующего Шикуля Е.В.

с участием прокурора Селиманжук С.Н.

при секретаре Саркисян Н.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими в части Модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемой в Ростовской области, утвержденной постановлением Правительства Ростовской области от 21 мая 2025 года № 379, и постановления Правительства Ростовской области от 8 июля 2025 года № 515 «О реализации в 2025 году на территории Ростовской области пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе»,

УСТАНОВИЛ:

Правительством Ростовской области 8 июля 2025 года издано Постановление № 515 «О реализации в 2025 году на территории Ростовской области пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе» (далее также Постановление № 515), которое опубликовано 10 июля 2025 года.

Пунктом 3 указанного Постановления определено, что пилотный проект реализуется на территории городов: Ростов-на-Дону, Таганрог, Шахты и Неклиновского, Октябрьского районов Ростовской области.

Правительством Ростовской области издано постановление 21 мая 2025 года №379 «О модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемой в Ростовской области, и показателях эффективности пилотного проекта» (далее также Постановление № 379), опубликовано 22 мая 2025 года.

Согласно пункту 1 Постановления утверждена модель системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемой в Ростовской области (приложение № 1 постановления) (далее Модель).

Раздел 3 Модели устанавливает перечень участников системы долговременного ухода, к которым в соответствии с абзацами 4 и 5 указанного раздела относятся:

органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере социальной защиты, находящиеся на территориях муниципальных образований: «Город Ростов-на-Дону», «Город Таганрог», «Город Шахты», «Неклиновский район», «Октябрьский район» и исполняющие функции территориального координационного центра;

муниципальные организации социального обслуживания, осуществляющие деятельность на территориях муниципальных образований: «Город Ростов-на-Дону», «Город Таганрог», «Город Шахты», «Неклиновский район», «Октябрьский район».

ФИО1 обратилась в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании вышеприведенных норм и указывает, что с 1 сентября 2009 года является инвалидом первой группы (бессрочно) с третьей степенью ограничения способности к трудовой деятельности, решением Управления социальной защиты населения г.Батайска от 15 октября 2024 года № 3889 признана нуждающейся в социальном обслуживании на дому, проживает в <...>. В удовлетворении обращений о включении ФИО1 в систему долговременного ухода отказано на том основании, что г. Батайск не включен в число территорий Ростовской области, определенных для внедрения системы долговременного ухода.

Административный истец полагает, что оспариваемые положения нормативных правовых актов нарушают ее право на обеспечение свободного доступа к социальному обслуживанию, которое должно предоставляться вне зависимости от места жительства лица, признанного нуждающимся в таком обслуживании.

В обоснование своих требований административный истец ссылается на несоответствие названных нормативных правовых актов статьям 5, 12 Конвенции о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 года, ратифицированной Российской Федерацией 25 сентября 2012 года, статье 39 Конституции Российской Федерации, статье 3.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации (далее Федеральный закон № 181-ФЗ), статье 4 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 442-ФЗ), пункту 1 Приказа Минтруда Российской Федерации от 25 августа 2023 года № 681 «О реализации в 2023 году в Российской Федерации Типовой модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе и изменениям, внесенным в приказ Минтруда Российской Федерации от 27 декабря 2022 года № 821 «О реализации в отдельных субъектах в 2023 году пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемого в рамках федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография», пункту 3 «Типовой модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе», утвержденной Приказом Минтруда РФ от 29 декабря 2021 года № 929, и с учетом уточнений заявленных требований просила признать недействующими:

- абзацы 4, 5 раздела 3 «Модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемой в Ростовской области», утвержденной постановлением Правительства Ростовской области от 21 мая 2025 года №379 в той мере, в которой ими допускается ограничение территории Ростовской области для реализации системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, только территориями городов: Ростов-на-Дону, Таганрог, Шахты и Неклиновского, Октябрьского районов Ростовской области;

-пункт 3 постановления Правительства Ростовской области от 8 июля 2025 года № 515 «О реализации в 2025 году на территории Ростовской области пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе», в той мере, в которой ими допускается ограничение территории Ростовской области для реализации системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, только территориями городов: Ростов-на-Дону, Таганрог, Шахты и Неклиновского, Октябрьского районов Ростовской области (л.д. 216-217 том 2).

В письменных возражениях Правительства Ростовской области на административное исковое заявление указано, что оспариваемые постановления приняты в пределах полномочий Правительства Ростовской области с соблюдением установленной для этого процедуры. Реализация системы долговременного ухода является пилотным проектом, в связи с чем Ростовская область обладает правом постепенного внедрения такой системы на всей территории субъекта. Права административного истца оспариваемые постановления не нарушают.

Министерство труда и социального развития Ростовской области представило письменные пояснения относительно поданного административного искового заявления. В них указано, что при введении и реализации системы долговременного ухода на территории Ростовской области с 1 сентября 2023 года Министерство и Правительство Ростовской области действовали в соответствии с письмами руководителя национальных и федеральных проектов, приказами Минтруда России и с учетом доведенных до Ростовской области денежных средств соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета. Муниципальные образования были выбраны по принципу территориальной близости к административному центру Ростовской области и в зависимости от числа населения старше трудоспособного возраста, а также с учетом инфраструктуры, кадровых, финансовых, материально-технических, административных и иных ресурсов.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации представило отзыв, в котором указало на то, что система долговременного ухода в целях апробации и выработки единых подходов внедряется в пилотном формате на территории отдельных муниципальных образований в рамках утверждаемых региональных проектов по созданию системы долговременного ухода, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Семья».

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явилась, извещена, просила рассмотреть административное дело в её отсутствие.

Представитель административного истца на основании ордера ФИО2 в судебном заседании подтвердила извещение административного истца о дате судебного заседания, поддержала доводы административного искового заявления.

Представители Правительства Ростовской области ФИО3, ФИО4, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административных исковых требований.

Представители заинтересованного лица Министерства труда и социального развития Ростовской области по доверенностям ФИО5, ФИО6 возражали против удовлетворения заявленных административных исковых требований.

Представитель заинтересованного лица Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в судебное заседание не явился, извещен, препятствий для разрешения дела в его отсутствие не имеется.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд пришел к следующим выводам.

Производство по делам о признании нормативного правового акта не действующим регулируется нормами главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ).

Согласно пунктам 1, 2, 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении соответствующей категории административных дел суд выясняет в том числе нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдение нормативных правовых актов, определяющих порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, включая полномочия органа, его принявшего, форму и вид акта, непосредственно процедуру его принятия, а также порядок опубликования и введения в действие; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установлено, что административный истец ФИО1 является инвалидом 1 группы (бессрочно) с третьей степенью ограничения способности к трудовой деятельности, зарегистрирована и проживает в <...>. Решением Управления социальной защиты населения г.Батайска от 15 октября 2024 года № 3889 ФИО1 признана нуждающейся в социальном обслуживании на дому.

ФИО1 неоднократно обращалась в МАУ ЦСО г. Батайск и в Министерство труда Ростовской области с заявлением о присоединении к программе системы долговременного ухода (далее также СДУ) в ближайшем от неё районе г. Ростова-на-Дону, где уже внедрена и работает СДУ. Основанием отказа в удовлетворении заявления Министерство труда и социального развития Ростовской области указало на не включение г.Батайска в число пилотных территорий, определенных для внедрения СДУ.

Решением Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 22 января 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 10 апреля 2025 года, кассационным определением судебной коллеги по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 июля 2025 года, исковые требования ФИО1 к Министерству труда и социального развития Ростовской области о признании отказов включить в систему долговременного ухода незаконными, обязании включить в систему долговременного ухода путем присоединения к комплексному центру социального обслуживания населения, оставлены без удовлетворения.

На момент вынесения вышеуказанных судебных актов оспариваемые Постановления № 379, № 515 не были приняты, однако действовали распоряжения Правительства Ростовской области от 4 марта 2024 года № 142 «Об утверждении модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемой в Ростовской области, и ключевых показателей эффективности пилотного проекта», от 19 декабря 2024 года № 168 «О реализации в 2025 году на территории Ростовской области пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе», аналогичным образом регулирующие те же правоотношения.

В связи с чем, ФИО1 в ходе судебного разбирательства уточнила административные исковые требования и просила признать недействующими в части Постановления № 379, № 515, заменившие Распоряжения № 142, № 168, что соответствует правовой позиции, изложенной в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, согласно которой если оспариваемый нормативный акт был изменен, отменен или утратил силу, но принят новый акт, аналогичным образом регулирующий те же правоотношения, административный истец вправе уточнить свои требования.

С учетом изложенного, ФИО1 в соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ имеет право на обращение с настоящим административным иском.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Разрешая вопрос о соблюдении органом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из общих принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и норм, закрепленных статьей 5 Федерального закона № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право на участие в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации; принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; участие в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий; разработку, утверждение и реализацию региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией.

В соответствии с пунктом 2 статьи 52, пунктом 1 статьи 58 Устава Ростовской области, утвержденного Областным законом Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС, Правительство Ростовской области является высшим исполнительным органом Ростовской области, который возглавляет Губернатор Ростовской области.

Таким образом, оспариваемые ФИО1 постановления № 379, № 515 приняты Правительством Ростовской области в рамках своей нормативно установленной компетенции.

Проверяя процедуру принятия, опубликования и введения в действие нормативных правовых актов высшего коллегиального органа исполнительной власти Ростовской области, которые оспариваются ФИО1, суд установил следующее.

Согласно части 1 статьи 14 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года №635-ЗС (редакция от 5 августа 2024 года) «О Правительстве Ростовской области» Правительство Ростовской области в пределах своих полномочий принимает постановления и распоряжения.

Структура Правительства Ростовской области на момент принятия Постановлений № 379, № 515 определена указом Губернатора Ростовской области от 14 сентября 2022 года № 94 «О системе и структуре исполнительных органов Ростовской области».

Указом Губернатора Ростовской области от 21 августа 2023 года №74 утвержден Регламент Правительства Ростовской области, устанавливающий общие правила организации деятельности соответствующего высшего постоянно действующего коллегиального органа исполнительной власти Ростовской области (далее Регламент №74).

По общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 13 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года № 635-ЗС «О Правительстве Ростовской области», Правительство Ростовской области осуществляет свои полномочия на заседаниях, если иное не предусмотрено Регламентом Правительства Ростовской области.

При этом абзацем 5 пункта 3 раздела III Регламента № 74 предусмотрено, что на заседания Правительства Ростовской области не выносится проект постановлений, подготовленных на основании резолюции начальника правового управления при Губернаторе Ростовской области, предусмотренной абзацем девятым подпункта 8.1 пункта 8 раздела III Регламента № 74, а именно проект правового акта, предусматривающий новое правовое регулирование, обусловленное федеральным и областным законодательством, с резолюцией начальника правового управления о необходимости принятия правового акта (в случае, если реализация правового акта не требует финансового обеспечения, перераспределения полномочий между исполнительными органами Ростовской области).

Проекты писем в адрес Губернатора Ростовской области с просьбой о подготовке правового акта, указанные в абзацах девятом, десятом подпункта 8.1 пункта 8, подлежат обязательному согласованию заместителем Губернатора Ростовской области (в том числе первым) по курируемому направлению, руководителями заинтересованных государственных органов Ростовской области, начальником правового управления. (абзац 1 подпункта 8.3 пункта 8 Регламента № 74).

Срок подготовки, согласования проектов правовых актов устанавливается до 30 календарных дней (абзац 2 подпункта 8.6.1 пункта 8 Регламента № 74).

Письма с просьбой о подготовке проекта правового акта, соответствующие требованиям, предусмотренным абзацами девятым, десятым подпункта 8.1 пункта 8, направляются начальнику правового управления для внесения резолюции о необходимости подготовки проекта правового акта. В случае несоответствия письма требованиям, предусмотренным абзацами девятым, десятым подпункта 8.1 настоящего пункта, правовое управление информирует исполнителя о необходимости получения поручения (разрешения) Губернатора Ростовской области на подготовку проекта правового акта.

Основанием для подготовки постановления № 379 являлась резолюция исполняющего обязанности начальника правового регулирования при Губернаторе Ростовской области ФИО7 от 30 апреля 2025 года, отраженная на письме министра труда и социального развития Ростовской области ФИО8 от 30 апреля 2025 года № 27-6/3907, направленном в адрес врио Губернатора Ростовской области ФИО9 в соответствии с требованиями пункта 8.1 раздела III Регламента №74, так как правовой акт приводился в соответствие с федеральным и областным законодательством. Проект согласован до 15 мая 2025 года более чем половиной состава членов Правительства Ростовской области согласно представленному управлением документационного обеспечения Правительства Ростовской области листу согласования.

Основанием для подготовки Постановления № 515 являлась резолюция исполняющего обязанности начальника правового регулирования при Губернаторе Ростовской области ФИО7 от 17 июня 2025 года, отраженная на письме министра труда и социального развития Ростовской области ФИО8 от 17 июня 2025 года № 27-4.1.5/4883, направленного в адрес врио Губернатора Ростовской области ФИО9 в соответствии с требованиями пункта 8.1 раздела III Регламента №74, так как правовой акт приводился в соответствие с федеральным и областным законодательством. Согласно представленному управлением документационного обеспечения Правительства Ростовской области листу согласования Проект согласован до 27 июня 2025 года более чем половиной состава членов Правительства Ростовской области.

Проекты Постановлений № 379, № 515 не выносились на заседание Правительства Ростовской области, поскольку подготовлены на основании резолюции начальника правового управления, согласно абзацу 5 пункта 3 раздела III Регламента № 74.Порядок опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства Ростовской области регламентирован Областным законом Ростовской области от 29 декабря 2003 года №85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, Областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области».В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Областного закона от 29 декабря 2003 года №85-ЗС обнародованием (официальным опубликованием) Устава Ростовской области, областного закона, постановления Законодательного Собрания Ростовской области, правового акта Губернатора Ростовской области, исполнительного органа Ростовской области считается первая публикация его полного текста в газете «Молот», или в «Собрании правовых актов Ростовской области», или на официальном портале правовой информации Ростовской области (pravo.donland.ru), или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Согласно статье 15 Областного закона № 85-ЗС нормативные правовые акты Губернатора Ростовской области, исполнительных органов Ростовской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими нормативными правовыми актами не установлен более поздний срок вступления их в силу. Постановление №379 опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://publication.pravo.gov.ru) 22 мая 2025 года, номер опубликования 6100202505220002, Постановление № 515 - 10 июля 2025 года, номер опубликования 6100202507100006. В соответствии с пунктом 4 Постановления № 379 постановление вступает в силу со дня его официального опубликования, но не ранее 21 мая 2025 года. Согласно пункту 5 Постановления № 515 постановление вступает в силу со дня его официального опубликования, но не ранее 28 июля 2025 года. При таких обстоятельствах судом установлено, что как того требует статья 14 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года №635-ЗС «О Правительстве Ростовской области» оспариваемые нормативные правовые акты в действующей редакции приняты в форме постановлений, подписаны врио Губернатора Ростовской области, опубликованы в установленном порядке, вступили в силу, что свидетельствует об установленном порядке его введения в действие. Таким образом, нарушений процедуры принятия, опубликования и введения в действие Постановлений № 379, № 515, отдельные положения которых оспариваются ФИО1, судом не установлено. Проверяя соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего. Федеральный законодатель, реализуя предписания статей 7, 39 Конституции Российской Федерации, предусмотрел меры социальной поддержки и защиты в случае инвалидности, и определил круг лиц, нуждающихся в такой защите, а также условия ее предоставления. Статьей 3 Федерального закона № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» установлено, что законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование социального обслуживания в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона № 442-ФЗ, социальные услуги предоставляются в трех формах: на дому, в полустационарной и стационарной форме. Виды услуг, к которым в числе прочих относятся и социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности получателей, определены в статье 20 данного закона. На федеральном уровне Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2014 года № 1236 утвержден примерный перечень таких услуг. Конкретный перечень услуг, предоставляемых поставщиками в субъекте Российской Федерации, утверждается региональным законодательством (статья 8 Федерального закона № 442-ФЗ). Так, в Ростовской области он установлен приложением к Областному закону от 3 сентября 2014 года №222-ЗС. Проведенный анализ указанных нормативных актов свидетельствует о том, что действующее правовое регулирование не предусматривает понятия и не устанавливает механизмов реализации системы долговременного ухода. Понятие «долговременный уход» впервые определено на основе полученных результатов реализации в 2017 - 2018 годах пилотного проекта в нескольких субъектах Российской Федерации и дано в утверждаемой ежегодно Минтрудом России Типовой модели системы долговременного ухода за гражданами со стойкими ограничениями жизнедеятельности, приводящими к зависимости от посторонней помощи. Типовая модель системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, утвержденная приказом Минтруда России от 27 декабря № 732 «О реализации в Российской Федерации в 2025 году Типовой модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе» (далее Приказ Минтруда России № 732) определяет основные цели, задачи, основные понятия системы долговременного ухода, а также перечень социальных услуг по уходу, включаемых в социальный пакет долговременного ухода, которые предоставляются гражданам, включенным в систему долговременного ухода, в рамках пилотного проекта. Под долговременным уходом понимается ориентированный на граждан пожилого возраста и инвалидов скоординированный способ предоставления необходимой им помощи, позволяющий поддерживать их здоровье, функциональность, социальные связи, интерес к жизни. Система долговременного ухода определена как система организации и предоставления органами и организациями социальных, медицинских, реабилитационных и абилитационных услуг гражданам, нуждающимся в уходе, основанная на межведомственном взаимодействии. В рамках долговременного ухода Приказом Минтруда России № 732 утвержден перечень социальных услуг по уходу, включаемых в социальный пакет долговременного ухода (приложение 6), и к ним отнесены услуги по уходу за самим получателем, которые предоставляются помощником по уходу. Указанные услуги могут быть предоставлены в рамках социального обслуживания при оказании социально-бытовых услуг, в том числе в подвиде «предоставление гигиенических услуг лицам, не способным по состоянию здоровья самостоятельно выполнять их». Таким образом, перечень социальных услуг, определенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2014 года № 1236 в рамках Федерального закона № 442-ФЗ, шире услуг, предоставляемых в рамках долговременного ухода, учитывая, что в перечень социальных услуг включены не только «уходовые» услуги за самим получателем услуг, но и услуги по оказанию ему всевозможной помощи в быту, в оформлении необходимых документов со сторонними организациями, консультационные услуги, выполнение за получателя услуг иных обязанностей, например, оплаты платежей за коммунальные услуги и другое. Следовательно, нормативной основой внедрения системы долговременного ухода является Типовая модель, утвержденная Приказом Минтруда России № 732 в рамках реализации федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Семья» пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в постороннем уходе, а ранее Приказами Минтруда России от 29 сентября 2020 года № 667, от 29 декабря 2021 года № 929, от 15 декабря 2022 года № 781, от 27 декабря 2023 года № 895. В соответствии с пунктом 30.1 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» национальный проект представляет собой документ стратегического планирования. Он содержит комплекс мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений и обеспечивает достижение национальных целей развития Российской Федерации и их целевых показателей, установленных Президентом Российской Федерации, выполнение иных общественно значимых результатов, задач и показателей по решениям Президента Российской Федерации или уполномоченного им координационного органа.

Целевые показатели в области долговременного ухода установлены подпунктом «ж» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 года № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», в соответствии с которыми увеличение к 2030 году численности граждан старшего поколения и инвалидов, получающих услуги долговременного ухода составит не менее чем до 500 тысяч человек, в 2025 году охват услугами долговременного ухода составит свыше 174 тысяч человек.

В обеспечение достижения национальных целей развития, определённых Указом Президента Российской Федерации, разработан Паспорт национального проекта «Семья» и федерального проекта «Старшее поколение», включающий в себя, в частности, целевые показатели, установленные Указом Президента РФ от 7 мая 2024 года № 309, общественно значимые результаты и их показатели со значениями по годам реализации и срок реализации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2025 года № 830-р утверждена Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2030 года, которая констатирует, что на момент старта пилотного проекта в 2018 году в нем участвовало 6 субъектов Российской Федерации (охват услугой — 7 тысяч человек), в 2024 году- 89 субъектов Российской Федерации (охват услугой — 173,2 тысячи человек).

Таким образом, реализация системы долговременного ухода в рамках национального проекта направлена на достижение показателей, определяемых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации в течение установленного периода.

Система долговременного ухода в целях апробации и выработки единых подходов внедряется в пилотном формате на территории отдельных муниципальных образований в рамках утверждаемых региональных проектов по созданию системы долговременного ухода, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Семья».

Судом установлено, что в Ростовской области с 1 сентября 2023 года реализуется модель системы долговременного ухода в рамках федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография», а с 2025 года в рамках федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Семья» пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в постороннем уходе.

В 2025 году реализация пилотного проекта на территории отдельных муниципальных образований Ростовской области осуществлялась в соответствии с распоряжением Правительства Ростовской области от 19 декабря 2024 года № 168, в настоящее время в соответствии с Постановлением № 515.

Исходя из положений пункта 96 раздела XVII Типовой модели, утвержденной за текущий год приказом Минтруда России №732, определен комплекс мероприятий по внедрению и развитию системы долговременного ухода в субъектах Российской Федерации, анализ которого позволяет сделать вывод о том, что система долговременного ухода в субъектах Российской Федерации реализуется с учетом инфраструктуры, демографических, кадровых, финансовых, материально - технических, административных и иных ресурсов с последующей разработкой мер по их увеличению.

Реализация пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода осуществляется за счет федерального бюджета (абзац третий части 3 пункта 90 раздела XV Типовой модели). В соответствии с Типовой моделью субъекты Российской Федерации создают систему долговременного ухода в рамках выделенных на эти цели средств федерального бюджета (Федеральный закон от 30 ноября 2024 года № 419-ФЗ «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов).

Лимиты выделенных средств из федерального бюджета субъекту Российской Федерации на создание системы долговременного ухода зависят от необходимости достижения установленных национальных показателей.

В целях реализации Типовой модели между Минтрудом России и Правительством Ростовской области заключено соглашение о предоставлении из федерального бюджета в 2025 году бюджету Ростовской области на создание системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами от 25 декабря 2024 года № 149-09-2025-460, которым предусмотрены объемы финансирования и софинансирования, а также результаты, которые должны быть достигнуты при исполнении обязательств по данному соглашению. Так, определены квоты по охвату граждан пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в СДУ на 2024 год- 1470 человек, на 2025 год - 1486 человек, 2026-1714 человек, 2027 - 1717 человек.

Суд приходит к выводу, что реализация системы долговременного ухода в 2025 году лишь на нескольких территориях Ростовской области обусловлена условиями временных и ресурсных ограничений в обеспечение национальных целей и целевых показателей, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 года № 309.

Возможность расширения территорий муниципальных образований, входящих в систему долговременного ухода, зависит от установленных национальных показателей и от суммы выделяемых денежных средств из федерального бюджета для их достижения.

В соответствии с пунктом 1.2 проекта плана мероприятий («дорожной картой») по созданию системы долговременного ухода Минтруда России (письмо от 1 августа 2023 года № 26-5/10/В-11869 исполнительный орган субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания определяет территории (муниципальные образования) для реализации типовой модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе.

Исполнительным органом Ростовской области определены пилотные городские округа и муниципальные районы, в которых планировалось реализовать СДУ максимально удобные с точки зрения социальной инфраструктуры, логистики и численности населения старше трудоспособного возраста, выбирались территории близлежащие к административному центру Ростовской области, что в полной мере согласуется порядком реализации системы долговременного ухода, установленным приказом Минтруда России № 732, а именно с учетом инфраструктуры, кадровых, финансовых, материально-технических, административных и иных ресурсов, выделенных денежных средств федерального бюджета на создание системы долговременного ухода.

Суд также учитывает разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, данные в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в соответствии с которыми суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Доводы административного истца о том, что с 1 сентября 2023 года система долговременного ухода подлежит применению на территории всей Ростовской области, основаны на ошибочном толковании приказа Минтруда от 25 августа 2023 года № 681, поскольку пунктом 1 указанного приказа расширено количество субъектов участвующих в реализации пилотного проекта до всей территории Российской Федерации, что не свидетельствует о предписании внедрения системы долговременного ухода во всех муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации.

Внедрение системы долговременного ухода на территории отдельных муниципальных образований Ростовской области направлено на совершенствование предоставления социальных услуг в рамках действующего законодательства, развитие инфраструктуры системы долговременного ухода, что соответствует задачам Федерального Закона № 442-ФЗ по повышению эффективности социального обслуживания и расширению доступности социальных услуг для населения.

Утверждения административного истца о том, что постановления Правительства Ростовской области в оспариваемой части допускают дискриминацию и ограничение доступа к социальному обслуживанию, по своей сути, представляют собой субъективную оценку, которая не подкреплена системным анализом правового регулирования и не находит подтверждения в положениях действующих нормативных правовых актов.

Постановление № 515 в оспариваемой части не ограничивает права ФИО1 на получение социальных услуг, предусмотренных статьей 20 Федерального закона № 442-ФЗ, Областным законом Ростовской области от 3 сентября 2014 года № 222-ЗС «О социальном обслуживании граждан в Ростовской области».

ФИО1 3 октября 2024 года реализовала свое право на обращение с заявлением о получении социальной услуги, признана нуждающейся в получении социальных услуг на дому, однако от получения отказалась.

Суд приходит к выводу, что реализация пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода в Ростовской области осуществляется в рамках целей и задач Приказа Минтруда России № 732, Федерального закона № 442-ФЗ, направленных на развитие системы социального обслуживания и внедрение новых моделей предоставления социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам.

С учетом изложенного, пункт 3 Постановления № 515, определяющий реализацию пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, на территории отдельных муниципальных образований Ростовской области соответствует Приказу Минтруда России № 732, не противоречит положениям Федерального закона № 181-ФЗ, Федерального закона № 442-ФЗ.

Суд также признает, что положения абзацев 4 и 5 раздела 3 Модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемой в Ростовской области, утвержденной постановлением Правительства Ростовской области №379, соответствуют требованиям пункта 8 раздела III Типовой модели системы долговременного ухода, утвержденной приказом Минтруда России № 732, определяющих круг участников системы долговременного ухода.

Включение в число участников системы долговременного ухода органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере социальной защиты населения, а также муниципальных организаций социального обслуживания, расположенных и ведущих деятельность на территориях муниципальных образований (г. Ростов-на-Дону, г. Таганрог, г.Шахты, Неклиновский район, Октябрьский район), с возложением на них функций территориального координационного центра, соответствует Постановлению №515, которым утверждён перечень указанных муниципальных образований.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного выше суд приходит к выводу об отсутствии в данном случае оснований для признания оспариваемых положений не действующими и, соответственно, оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении административного иска ФИО1 о признании недействующими абзацы 4 и 5 раздела 3 Модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, реализуемой в Ростовской области, утвержденной постановлением Правительства Ростовской области от 21 мая 2025 года № 379, и пункт 3 постановления Правительства Ростовской области от 8 июля 2025 года № 515 «О реализации в 2025 году на территории Ростовской области пилотного проекта по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме принято 1 сентября 2025 года

Судья Е.В. Шикуля