Апелляционное определение № 33А-224/2026 33А-3722/2025 от 12 января 2026 г.

ЛИПЕЦКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Судья Данилова О.И. Дело № 33а-224/2026

Докладчик Федосова Н.Н.


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

13 января 2026 года судебная коллегия по административным делам Липецкого областного суда в составе:

председательствующего Долбнина А.И.,

судей Федосовой Н.Н. и Демидкиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Арнаутовой А.Ш.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №2а-5228/2025 по апелляционной жалобе административного истца Министерства имущественных и земельных отношений Липецкой области на решение Советского районного суда г. Липецка от 17 октября 2025 года, которым постановлено:

В удовлетворении требований Министерства имущественных и земельных отношений Липецкой области к Управлению Росреестра по Липецкой области, государственному инспектору Липецкой области по использованию и охране земель ФИО1 о признании предписания от 18.03.2025г. № 3 незаконным – отказать.

Заслушав доклад судьи Федосовой Н.Н., судебная коллегия,

У С Т А Н О В И Л А:

Министерство имущественных и земельных отношений Липецкой области обратилось в суд с административным иском к Управлению Росреестра по Липецкой области о признании предписания от 18.03.2025г. № 3 незаконным, ссылаясь на то, что им поступило обращение ФИО2 о предоставлении земельного участка <адрес>. ФИО2 было отказано в предоставлении земельного участка, что послужило основанием для вынесения предписания. Из текста предписания следует, что в ходе рассмотрения заявления ФИО2 о предоставлении земельного участка <адрес> в нарушении п.2.7 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ, в отсутствие неоспоримых доказательств невозможности предоставления испрашиваемого земельного участка ФИО2, в удовлетворении его заявления было отказано. Министерству имущественных и земельных отношений Липецкой области предписано в срок до 21.12.2025 года устранить нарушение обязательных требований. Истец не согласен с вынесенным предписанием, поскольку испрашиваемый земельный участок располагается вблизи водного объекта водотока Каменный Лог, в связи с чем, земельный участок является ограниченным в оборотоспособности, его предоставление будет являться нарушением земельного и водного законодательства.

Суд постановил решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционной жалобе административный истец Министерство имущественных и земельных отношений Липецкой области просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, удовлетворив иск.

Выслушав представителя административного истца Министерство имущественных и земельных отношений Липецкой области ФИО3, поддержавшую доводы апелляционной жалобы, иные лица, участвующие в деле в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения были извещены надлежащим образом и своевременно, причины неявки не сообщали, ходатайств об отложении дела не заявляли, изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 71 Земельного кодекса РФ установлено, что предметом государственного земельного надзора является соблюдение обязательных требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления деятельности по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с частью 15 статьи 63 Федерального закона от 21.12.2021 года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

В случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля (п. 1 ч. 2 ст. 90 Федерального закона №248-ФЗ).

В соответствии с Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1081, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок; требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

При этом закреплено право государственного инспектора по использованию и охране земель выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений обязательных требований.

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Должностные лица органов государственного земельного надзора, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора имеют право, в том числе, осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации; выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства; осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Частью 2 статьи 95 Федерального закона №248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" установлено, что в случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом, он вновь выдает контролируемому лицу решение, предусмотренное п. 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, с указанием новых сроков его исполнения.

В силу статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п.2).

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:

в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (п.5).

Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п.8).

В соответствии со статьей 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из следующих оснований указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка; предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается.

Согласно п.6 статьи 6 Водного кодекса РФ полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Согласно статье 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса (п.8).

Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно быть обоснованным и содержать все основания отказа. В случае, если к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка прилагалась схема расположения земельного участка, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать указание на отказ в утверждении схемы расположения земельного участка (п.17).

Основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлены в статье 39.16 ЗК РФ.

Из материалов дела следует, что ФИО2 обращался в Управление имущественных и земельных отношений по Липецкой области с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка <адрес>

Решением управления имущественных и земельных отношений Липецкой области от 26.08.2019 № 2040-з ФИО2 было отказано в предоставлении в собственность земельного участка <адрес> поскольку береговая полоса ближайшего к участку водного объекта водотока Каменный Лог имеет ширину 20 метров.

На данное решение прокуратурой было внесено представление от 13.07.2021 года.

20.12.2021года от ФИО2 в Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области вновь поступило заявление о предоставлении в собственность садового участка <адрес>

На данное обращение было направлено письмо от 29.12.2021, в котором ФИО2 сообщено, что <адрес> находится вблизи водного объекта «Каменный Лог», местоположение береговой линии не установлено. Рассмотрение вопроса о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность до проведения мероприятий по установлению местоположения береговой линии (границы водного объекта) водотока Каменный Лог в соответствии с действующим законодательством не представляется возможным. Также сообщалось, что требуется предоставление схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и протокол общего собрания членов некоммерческой организации о распределении земельных участков между членами такой некоммерческой организации или иной документ, устанавливающий распределение земельных участков в этой некоммерческой организации, либо выписка из указанного протокола или указанного документа, которые не были приложены заявителем к заявлению.

В соответствии с распоряжением заместителя руководителя Управления Росреестра по Липецкой области от 04.05.2022г. № 02 была проведена внеплановая документарная проверка в рамках осуществления федерального государственного земельного контроля, по результатам которого 31.05.2022 Управление Росреестра по Липецкой области вынесло в адрес Управления предписание № 02 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, в котором указано, что запрета на предоставление земельного участка ФИО2 не усматривается, доказательств расположения земельного участка в береговой полосе Управлением не представлено, схема расположения земельного участка соответствует требованиям законодательства.

Предписанием УИЗо Липецкой области было предписано устранить нарушение в срок до 15 сентября 2022 года. В целях устранения нарушения требований действующего федерального законодательства и восстановления нарушенных прав и законных интересов гражданина ФИО2 управлению при рассмотрении заявления гражданина ФИО2 о предоставлении земельного участка <адрес> в строгом соответствии с требованиями норм действующего федерального законодательства РФ необходимо реализовать полномочия, предусмотренные ст. 39.2 ЗК РФ и обеспечить исполнение положений, закрепленных в п. 2.7-2.10 ФЗ от 25.10.2001 г. № 137 –ФЗ « О введении в действие ЗК РФ», принимая во внимание то обстоятельство, что для правильного рассмотрения и разрешения вопроса об установлении законности принятия решения об отказе в предоставлении в собственность или аренду садового участка имеет установление соответствия спорного земельного участка объективным критериям, с которыми федеральный законодатель связывает предоставление бесплатно земельного участка, отведенного до введения в действие ЗК РФ.

Управлению имущественных и земельных отношений Липецкой области неоднократно предоставлялась отсрочка исполнения указанного предписания, вплоть до 03.02.2025г.

13.02.2025г. заместителем руководителя Управления Росреестра по Липецкой области было принято решение о проведении документарной проверки по вопросу исполнения вышеуказанного предписания, которое было согласовано с заместителем прокурора Липецкой области Хвостовым А.Е.

По результатам проверки был составлен акт внеплановой документарной проверки от 18.03.2025 года №1, а также вынесено оспариваемое предписание №3 от 18.03.2025 об устранении в срок до 21.12.2025г. выявленного нарушения требований земельного законодательства РФ, согласно которого в целях устранения нарушений требований действующего законодательства и восстановления нарушенных прав и законных интересов ФИО2 Министерству предписано при рассмотрении заявления о предоставлении земельного участка № обеспечить неукоснительное соблюдение обязательных требований действующего законодательства Российской Федерации: решение о предоставлении ФИО2 земельного участка № в <адрес> либо принятый министерством в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства документ (решение) об отказе в предоставлении указанного участка ФИО2

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что оспариваемое предписание соответствует требованиям закона, выдано в пределах компетенции должностного лица по результатам плановой проверки, проведенной на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Росреестра по Липецкой области, при согласовании с прокурором области, при наличии установленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства и направлено на устранение выявленных нарушений, прав Министерства не нарушает, предписание соответствует требованиям конкретности и исполнимости.

Судебная коллегия, проанализировав материалы дела, не находит оснований согласиться с выводами суда первой инстанции исходя из следующего.

Из представленных материалов дела следует, что поводом для вынесения предписания №3 от 18 марта 2025 года послужило неисполнение Министерством ранее выданного предписания №2.

Предписанием №3 было предписано устранить нарушение и представить в качестве подтверждения устранения выявленного нарушения: решение о предоставлении ФИО2 земельного участка <адрес> либо, принятый в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства документ (решение) об отказе в предоставлении указанного земельного участка гражданину ФИО2

При рассмотрении вопроса о законности данного предписания судом первой инстанции был оставлен без исследования вопрос об исполнении предписания №2, в связи с неисполнением которого было вынесено предписание №3.

Вместе с тем, как следует из материалов дела и административного иска и письменных пояснений истца, после вынесения предписания №2 от 31.05.2022 года, 17 марта 2023г. Управлением имущественных и земельных отношений Липецкой области был вынесено решение №980-2023-рз об отказе ФИО2 в предварительном согласовании предоставления в собственность спорного земельного участка, поскольку схема расположения не соответствует форме, формату и требованиям к ее подготовке, утвержденным приказом Росреестра от 19.04.2022 (не указаны реестровые номера зон с особыми условиями использования территории), а также схема разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам (испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной зоны зеленых насаждений общего пользования (Р-2), градостроительными регламентами которой не предусмотрен вид разрешенного использования – садоводство). Данное решение было вручено ФИО2 и предоставлено Управлению при проведении проверки в 2025 году.

Ранее решением Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области от 26.08.2019 № 2040-з ФИО2 было отказано в предоставлении в собственность земельного участка, поскольку береговая полоса ближайшего к участку водного объекта водотока Каменный Лог имеет ширину 20 метров, на данные обстоятельства указано и в решении от 17 марта 2023 года.

Заинтересованным лицом ФИО2 решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность, в том числе, и решение от 17 марта 2023 года не обжаловались, не были признаны судом незаконными.

В полномочия административного ответчика Управления Росреестра Липецкой области не входит возможность отмены и признание незаконными решений Министерства имущественных и земельных отношений Липецкой области об отказе гражданам либо о предоставлении им земельного участка.

Ответчик не вправе обязывать истца принимать то или иное конкретное решение, принятие которого отнесено к непосредственной компетенции истца.

В данном случае истец выполнил предписание Управления Россреестра Липецкой области и вынес решение по заявлению гражданина об отказе в предоставлении ему земельного участка в собственность.

Действующим законодательством предусмотрен порядок обжалования решений заинтересованным лицом, права и законные интересы которого таковым нарушены.

Таким образом, предписание №2 было истцом выполнено, решение было принято и оснований для выдачи предписания №3 о необходимости принятия решения у ответчика не имелось, соответственно, оно не может быть признано законным.

При этом также необходимо учитывать, что Министерством имущественных и земельных отношений Липецкой области 31.01.2025 года руководителю Управления Росреестра по Липецкой области также в рамках исполнения предписания №2 от 31.05.2022 направлено письмо, в котором сообщено, что ими был предпринят ряд мер, направленных на устранение препятствий в предоставлении ФИО2 испрашиваемого земельного участка, в том числе в порядке взаимодействия с Министерством природных ресурсов и экологии Липецкой области, Министерством строительства и архитектуры Липецкой области, ОБУ «Управление градостроительства Липецкой области». В правила землепользования и застройки городского округа город Липецк внесены изменения в части изменения зонирования территории, на которой расположен испрашиваемый земельный участок, с рекреационной территориальной зоны (Р-3), в которой вид разрешенного использования земельного участка «ведение садоводства» не предусмотрен, на территориальную зону застройки индивидуальными жилыми домами тип 2 (Ж- 1.2). Подходят к завершению работы по установлению местоположения водоохранных зон, прибрежных защитных полос, береговой лини объекта - водотока Каменный Лог. ОБУ «Управление градостроительства Липецкой области» даны разъяснения о невозможности внесения изменений в документацию по планировке территории (проект планировки и проект межевания) объекта <адрес> по инициативе министерства, так как данный вопрос относится к исключительной компетенции общего собрания членов СНП.

31.01.2025 года Министерством ФИО2 также было направлено письмо, в котором указывались основания для отказа в предварительном согласовании предоставления в собственность и утверждения схемы расположения земельного участка. В письме указано, что согласно сведениям, предоставленным Министерством природных ресурсов и экологии Липецкой области, в настоящее время описание местоположения береговой линии (границы водного объекта) водотока Каменный Лог, предусмотренное Правилами от 29.04.2016 № 377, отсутствует. В настоящее время Министерством природных ресурсов ведется подготовка проекта постановления Правительства Липецкой области об установлении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водотока Каменный Лог в г. Липецке. Срок разработки проекта - февраль 2026 года. Приказом управления строительства и архитектуры Липецкой области 12.2021 №404 утверждена документация по планировке территории (проект планировки и проект межевания) объекта <адрес> Сведения об испрашиваемом земельном участке в указанном в проекте межевания отсутствуют. Указано, что для внесения изменений в проект межевания территории ему рекомендовано обратиться в ОБУ «Управление градостроительства Липецкой области» с заявлением. После внесения изменений он может повторно обратиться в Министерство с заявлением о предварительном согласовании его предоставления.

Данный ответ носил разъяснительный характер тех оснований, которые были заложены в ранее вынесенных решениях об отказе ему в предоставлении земельного участка в собственность и действиях, которые он может осуществить для решения своего вопроса.

Постановлением Правительства Липецкой области от 28.04.2025года №252 установлены местоположение береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных полос водотока Каменный Лог в г. Липецке.

Как следует из пояснений представителя административного истца, принятые ими решения обжалованы не были, незаконными не были признаны, вынести решение о предоставлении земельного участка в собственность противоречило бы требованиям действующего земельного законодательства, поскольку они визуально определили исходя из данных публичной кадастровой карты, яндекс карты, что испрашиваемый земельный участок находится в водоохранной зоне и не может быть предоставлен в собственность гражданина. Их позиция подтверждена в настоящее время результатами проведенной экспертизы и границами водного объекта, установленными Постановлением Правительства Липецкой области от 28.04.2025 года № 252 «Об установлении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водотока Каменный Лог в г. Липецке» исходя из установленных координат, испрашиваемый участок находится в водоохранной зоне.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что Министерство имущественных и земельных отношений Липецкой области, в рамках предоставленных им полномочий выполнило предписание Управления Росреестра по Липецкой области № 2 от 31.05.2022, приняв решение от 17.03.2023 об отказе ФИО2 в предварительном согласовании предоставления в собственность спорного земельного участка. Решения Управления от 26.08.2019, от 17.03.2023 ФИО2 обжалованы в установленном порядке не были.

На момент рассмотрения заявлений ФИО2, Министерству доказательств нахождения испрашиваемого земельного участка за береговой полосой, вне границ водоохранной зоны, представлено не было.

Решение о предоставлении земельного участка может быть вынесено только в точном соответствии с требованиями действующего законодательства и при наличии доказательств отсутствия оснований для отказа в его предоставлении.

С учетом изложенного, предписание №3 от 18.03.2025 года должностного лица Управления Россреестра Липецкой области нельзя признать законным, решение суда первой инстанции подлежит отмене, с принятием нового решения об удовлетворении требований.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Советского районного суда г. Липецка от 17 октября 2025 года отменить.

Принять новое решение, которым признать незаконным предписание от 18 марта 2025г. №3, вынесенное государственным инспектором Липецкой области по использованию и охране земель ФИО1 Управления Росреестра по Липецкой области.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Апелляционное определение в окончательной форме составлено 15.01.2026 года.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)

Копия верна

Судья

Секретарь