Решение № 7-185/2021 от 14 июля 2021 г. по делу № 7-185/2021

Судья – Новикова Н.В. Дело №12-11-66/2021-7-185К


Р Е Ш Е Н И Е

15 июля 2021 года судья Новгородского областного суда (Великий Новгород, ул. Нехинская, д. 55, стр. 1) Комаровская Е.И.,

при секретаре Васильевой Л.М.,

с участием представителя Администрации Окуловского муниципального района Новгородской области ФИО1, государственного инспектора Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании в порядке пересмотра жалобу Администрации Окуловского муниципального района Новгородской области на решение судьи Окуловского районного суда Новгородской области от 31 мая 2021 года и постановление государственного инспектора Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10 марта 2021 года по делу об административном правонарушении в отношении Администрации Окуловского муниципального района о привлечении к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей,

у с т а н о в и л :

25 февраля 2021 года государственным инспектором Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ФИО2 (далее – должностное лицо, Ростехнадзор) в отношении Администрации Окуловского муниципального района Новгородской области составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего федеральный государственный надзор в области безопасности за гидротехническими сооружениями.

Постановлением должностного лица от 10 марта 2021 года №44-5676-529/ПС, оставленным без изменения решением судьи Окуловского районного суда Новгородской области от 31 мая 2021 года, Администрация Окуловского муниципального района Новгородской области (далее – Администрация) привлечена к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей.

Не соглашаясь с вынесенными по делу постановлением и решением, законным представителем Администрации в поданной в Новгородский областной суд жалобе ставится вопрос об их отмене и прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых они вынесены, ссылаясь также на допущенные должностным лицом Ростехнадзора существенные нарушения при проведении в отношении Администрации внеплановой проверки, возбуждении дела об административном правонарушении и его рассмотрении.

Срок обжалования судебного постановления Администрацией соблюден.

В судебном заседании представитель Администрации ФИО1 поддержала жалобу по изложенным в ней доводам. Дополнительно пояснила, что Администрация обращалась в Управление Ростехнадзора с заявлением о продлении срока исполнения предписания, однако до настоящего времени данное заявление не рассмотрено.

Проверив дело об административном правонарушении, изучив доводы, изложенные в жалобе, выслушав объяснения представителя Администрации ФИО1, должностного лица Ростехнадзора ФИО2, судья приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьями 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, является неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом.

Законность предписания означает, что на лицо, которому оно адресовано, может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимыми.

Как установлено судьей районного суда и следует из материалов дела, Администрация Окуловского муниципального района Новгородской области является собственником гидротехнического сооружения, расположенного на реке Перетна – Новгородская область, г.Окуловка, м.Обречье, в состав которого входят плотина земляная и здание ГЭС.

В период с 9 июля 2020 года по 23 июля 2020 года Ростехнадзором в отношении Администрации проведена внеплановая выездная проверка по вопросам соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений.

В ходе проверки указано на допущенные Администрацией нарушения требований безопасности при эксплуатации вышеуказанного гидротехнического сооружения:

-не проведен расчет вероятного вреда, выполненного в соответствии с Правилами определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.12.2001 года №876, и согласованный с органами исполнительной власти субъекта РФ, что является нарушением статьи 17 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 1);

-не разработаны Правила эксплуатации гидротехнических сооружений, что является нарушением статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 2);

- не проведено преддекларационное обследование гидротехнического сооружения, что является нарушением статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 3);

- не проводятся капитальные ремонты, реконструкции и т.п. гидротехнического сооружения (отсутствуют документы, подтверждающие поведение капитальных ремонтов, реконструкции и т.п. гидротехнического сооружения), что является нарушением статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 4);

- не созданы резервы финансовые и материальные, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения (отсутствуют распорядительные документы, подтверждающие о создании резервов), что является нарушением статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 5);

- не осуществляется контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, что является нарушением статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 6);

- не разработаны должностные и эксплуатационные инструкции при эксплуатации гидротехнического сооружения, что является нарушением статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 7);

- не разработана декларация безопасности гидротехнического сооружения при эксплуатации плотины Обреченская, что является нарушением статьи 10 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 8);

- отсутствует персонал, аттестованный по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, что является нарушением статьи 9 и статьи 9.1 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 9);

- не обеспечено техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт гидротехнического сооружения, выразившееся в том, что правобережная земляная плотина имеет нарушения целостности и разрушение плит. Металлические затворы герметично не закрываются. Каменный водосброс имеет разрушения бетона, вымывание камней. Деревянный ряж в конце водосброса имеет разрушения верхней части. Значительная просадка грунта по обеим сторонам нижнего бьефа. Бычок, разделяющий основной водослив и водопроводящий тракт, имеет трещины и разрушения бетона. Бетонные плиты для защиты берега от размыва находятся в разрушенном состоянии. Электроприводной механизм, осуществляющий подъем и опускание шандорных затворов водопропускных пролетов плотины, находится в нерабочем состоянии, что является нарушением статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (пункт 10).

По результатам проверки Ростехнадзором Администрации выдано предписание от 23 июля 2020 года №44-2484-1038/ПР (далее – Предписание от 23 июля 2020 года) об устранении в срок до 29 января 2021 года выявленных в ходе проверки нарушений (с 1 по 10 пункты).

15 февраля 2021 года на основании распоряжения заместителя руководителя Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО3 от 02 февраля 2021 года №44-576/РК в отношении Администрации проведена внеплановая выездная проверка по вопросу выполнения Предписания от 23 июля 2020 года, в ходе которой (Акт проверки от 15 февраля 2021 года №44-576-473/А) установлено не выполнение Администрацией данного предписания об устранении нарушений, указанных в нем, в установленный срок (пункты 1-10).

Данное обстоятельство явилось основанием для возбуждения в отношении Администрации дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ (протокол об административном правонарушении от 25 февраля 2021 года №44-576-523/ПТ) с последующим привлечением Администрации к административной ответственности с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 400 000 руб. (постановление от 10 марта 2021 года №44-576-529/ПС).

Ссылаясь на виновность Администрации в совершении вменяемого административного правонарушения и оставляя без изменения вынесенное должностным лицом Ростехнадзора 10 марта 2021 года в отношении Администрации постановление по делу об административном правонарушении, судья районного суда исходил из того, что Администрацией не выполнено в установленный срок законное предписание органа, осуществляющего государственный технический надзор.

Между тем, в нарушение требований статей 24.1, 26.1 КоАП РФ законность выданного Ростехнадзором Предписания с точки зрения оценки наличия у Администрации обязанности выполнения указанных в Предписании требований, судьей не проверена, доводы заявителя о невозможности исполнения предписания и частичном его исполнении судьей не исследованы, тогда как эти обстоятельства имеют существенное значение для правильного разрешения дела.

Отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 года №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее – Федеральный закон №117-ФЗ).

Статьей 8 данного Федерального закона установлены общие требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений: обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений; представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений; осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений; непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений; осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение; необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона №117-ФЗ в обязанности собственников гидротехнических сооружений и (или) эксплуатирующих организаций входит, в том числе: обеспечивать соблюдение обязательных требований при строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, а также их техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт; обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую обязательным требованиям квалификацию работников эксплуатирующей организации; обеспечивать проведение аттестации работников по вопросам безопасности гидротехнических сооружений в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом; осуществлять капитальный ремонт, реконструкцию, консервацию и ликвидацию гидротехнического сооружения в случае его несоответствия обязательным требованиям и другие.

Согласно статье 10 Федерального закона №117-ФЗ декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности.

Собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организации составляют и представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти декларацию безопасности гидротехнического сооружения при эксплуатации гидротехнического сооружения I, II или III класса, а также при консервации и ликвидации гидротехнического сооружения I, II, III или IV класса (абзац четвертый статьи 10 Федерального закона №117-ФЗ).

Из содержания данной правовой нормы следует, что отнесение гидротехнического сооружения к тому или иному классу имеет значение для определения наличия (отсутствия) у собственника гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организации обязанности составления и представления декларации безопасности гидротехнического сооружения в уполномоченный орган.

Аналогичное положение закреплено в принятом 20 ноября 2020 года Постановлении Правительства Российской Федерации №1892 «О декларировании безопасности гидротехнических сооружений», согласно пункту 10 которого обязанность представления декларации безопасности в орган государственного надзора не реже одного раза в 5 лет со дня ввода гидротехнического сооружения в эксплуатацию не распространяется на декларации безопасности гидротехнических сооружений IV класса (гидротехнические сооружения низкой опасности).

Оценивая законность Предписания от 23 июля 2020 года и указывая на невыполнение Администрацией обязанности в срок до 29 января 2021 года разработать декларацию безопасности гидротехнического сооружения – плотины Обреченская, судья районного суда мотивов, по которым он пришел к такому выводу, в решении не привел и не разрешил вопрос о том, к какому классу опасности в соответствии с Классификатором гидротехнических сооружений (Постановление Правительства РФ от 02 ноября 2013 года №986, Постановлением Правительства РФ от 05 октября 2020 года №1607) отнесена плотина Обреченская, в том числе путем истребования сведений в отношении данного объекта, содержащихся в Регистре гидротехнических сооружений (код 19053Т138000007), формирование и ведение которого возложено на Ростехнадзор.

Между тем, как следует из письма заместителя Министра МЧС России от 22 января 2019 года №43-164-14 (л.д.110 оборотная сторона) плотина на реке Перетна (Обреченская) относится к IV классу опасности. Сведений о консервации или ликвидации данного гидротехнического сооружения материалы дела не содержат.

Ссылаясь в судебном заседании 15 июля 2021 года на отнесение указанного гидротехнического сооружения к III классу (гидротехническое сооружение средней опасности), должностное лицо Ростехнадзора каких-либо документов, подтверждающих данное обстоятельство, суду не представило.

Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 года №440 «О продлении действия разрешений и иных особенностей в отношении разрешительной деятельности в 2020 и 2021 году» эксплуатация гидротехнических сооружений в 2020 году временно осуществлялась без предоставления декларации и проведения ее экспертизы (пункт 1 Приложения №6).

При этом должностным лицом Ростехнадзора при выдаче 23 июля 2020 года Предписания указано на неисполнение Администрацией обязанности по разработке декларации безопасности гидротехнического сооружения и необходимости в срок до 29 января 2021 года разработать такую декларацию, что противоречит положениям вышеприведенных нормативных актов.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 18 декабря 2001 года №876 (действующим на момент выдачи Предписания от 23 июля 2020 года) расчет вероятного вреда производится владельцем гидротехнического сооружения, согласовывается им с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых может быть причинен этот вред, в порядке, устанавливаемом указанными органами в соответствии с их полномочиями, и представляется в орган надзора вместе с декларацией безопасности гидротехнического сооружения, а при отсутствии такой декларации - вместе с обоснованием сценария аварии гидротехнического сооружения, в результате которой может быть причинен вероятный вред, в срок, согласованный с органом надзора.

Действующим с 1 января 2021 года Постановлением Правительства РФ от 03 октября 2020 года №1596 «Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения» (пункт 5) также установлено, что величина финансового обеспечения ответственности, определяемого органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, на основании представленного ему владельцем гидротехнического сооружения расчета вероятного вреда, является обязательным приложением к декларации безопасности гидротехнического сооружения.

Отсюда следует, что обязанность представления собственником гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организацией расчета вреда (пункт 1 Предписания) возникает при наличии у них обязанности подачи декларации безопасности гидротехнического сооружения.

Как следует из пункта 2 Предписания от 23 июля 2020 года, должностным лицом Ростехнадзора также указано на нарушение Администрацией статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ, выразившееся в не разработке Правил эксплуатации гидротехнического сооружения, и необходимости разработки таких правил в срок до 29 января 2021 года.

Между тем, как следует из пункта 3 Требований к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), утвержденных Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 ноября 2020 года №462, разработка (уточнение) Правил эксплуатации гидротехнического сооружения осуществляется в ходе разработки и утверждения декларации безопасности ГТС.

Следовательно, при отсутствии у собственника и (или) эксплуатирующей организации обязанности разработки и представления декларации безопасности ГТС, обязанность разработки (уточнения) Правил эксплуатации ГТС отсутствует.

Пунктом 3 Предписания указано на не проведение Администрацией в нарушение статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ преддекларационного обследования ГТС.

Однако статья 9 данного Федерального закона не содержит такой обязанности собственника и (или) эксплуатирующей организации, равно как и то, что понимается под преддекларационным обследованием гидротехнического сооружения.

Не содержит такой информации и выданное должностным лицом Ростехнадзора Администрации Предписание от 23 июля 2020 года, что свидетельствует о его неисполнимости в этой части ввиду неясности.

Кроме того, как следует из названия, проведение преддекларационного обследования гидротехнического сооружения предшествует разработке и подаче собственником и (или) эксплуатирующей организацией декларации безопасности гидротехнического сооружения. В свою очередь, отсутствие у декларанта такой обязанности исключает обязанность проведения преддекларационного обследования гидротехнического сооружения.

Согласно абзацу пятнадцатому статьи 9 Федерального закона №117-ФЗ обязанность осуществления капитального ремонта, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнического сооружения возникает у собственника или эксплуатирующей организации в случае его несоответствия обязательным требованиям.

Указывая на невыполнение Администрацией обязанности по проведению капитального ремонта гидротехнического сооружения (пункт 4 Предписания), должностным лицом Ростехнадзора не приведены данные, свидетельствующие о несоответствии гидротехнического сооружения обязательным требованиям.

Изложенные в пункте 10 Предписания повреждения гидротехнического сооружения документально не подтверждены, ссылка на документ, подтверждающий наличие и характер повреждений гидротехнического сооружения, собственником которого является Администрация, в Предписании отсутствует.

При таких обстоятельствах, вывод судьи районного суда относительно законности выданного должностным лицом Ростехнадзора Предписания от 23 июля 2020 года и его виновном невыполнении Администрацией в установленный срок нельзя признать верным, поскольку он сделан без выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела, в частности, о наличии у Администрации по состоянию на 23 июля 2020 года предусмотренной законом и неисполненной обязанности по разработке и представлению в Северо-Западное управление Ростехнадзора декларации безопасности гидротехнического сооружения, включая документы и сведения, обязанность представления которых возникает у собственника одновременно с разработкой и подачей такой декларации, а также без оценки представленных Ростехнадзором материалов дела об административном правонарушении на предмет доказанности неисполнения Администрацией иных нарушений законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, указанных должностным лицом Ростехнадзора в Предписании.

Таким образом, при пересмотре дела об административном правонарушении судьей районного суда не принято мер к всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела, оценка законности выданного должностным лицом Ростехнадзора Предписания от 23 июля 2020 года произведена судьей формально, без учета и анализа действующего законодательства, без установления обстоятельств, имеющих значение для дела, свидетельствует о допущенных судьей существенных нарушениях процессуальных требований, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ является основанием для отмены решения судьи Окуловского районного суда с направлением жалобы Администрации на постановление по делу об административном правонарушении в тот же суд на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении суду необходимо принять во внимание вышеизложенное, выяснить обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе: установить, к какому классу относится принадлежащее Администрации гидротехническое сооружение (код 19053Т138000007); определить круг обязанностей Администрации как собственника данного сооружения, предусмотренных Федеральным законом №117-ФЗ, сопоставив их с нарушениями, указанными в Предписании, дать оценку выданного Ростехнадзором Предписания от 23 июля 2020 года на предмет его законности и исполнимости, проверить доводы Администрации о частичном исполнении Предписания, предложив Администрации представить соответствующие документы. По результатам повторного рассмотрения дела принять законное и обоснованное решение.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 30.6, 30.7 КоАП РФ, судья областного суда,

р е ш и л:

Решение судьи Окуловского районного суда Новгородской области от 31 мая 2021 года отменить.

Жалобу Администрации Окуловского муниципального района Новгородской области на постановление государственного инспектора Северо-Западного управления Ростехнадзора от 10 марта 2021 года №44-576-529/ПС по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, в отношении Администрации Окуловского муниципального района направить на новое рассмотрение в Окуловский районный суд.

Решение вступает в законную силу с момента вынесения.

Судья Е.И. Комаровская