Апелляционное определение № 33А-5347/2025 от 16 декабря 2025 г.

Судья Каменских И.В. УИД 39RS0011-01-2025-001093-62

дело № 2а-1391/2025


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е



№ 33а-5347/2025
17 декабря 2025 года
г. Калининград
Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе

председательствующего Тимощенко Р.И.,

судей Быстровой М.А., Неробовой Н.А.,

при секретаре Ковтун Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков, устранении допущенных нарушений

с апелляционной жалобой административного истца ФИО1 на решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 25.09.2025.

Заслушав доклад судьи Тимощенко Р.И., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», в котором просил признать незаконным решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков, содержащееся в письме от 22.04.2025 № 956/ПГС, возложить на администрацию обязанность утвердить схемы расположения земельных участков, приложенных к заявлениям от 05.06.2024 и 08.08.2024.

Решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 25.09.2025 административные исковые требования ФИО1 удовлетворены частично. Признан незаконным ответ администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» от 22.04.2025 № 956/ПГС об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка по заявлению ФИО1 от 08.08.2024 вх.№ 4687/ПГС. На администрацию МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 08.08.2024 вх. №4687/ПГС о предварительном согласовании предоставления земельного участка. В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ФИО1 просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Судом не учтено, что 05.06.2024 и 08.08.2024 им подано 8 заявлений о предварительном согласовании предоставления земельных участков для ведения огородничества в территориальной зоне Ж-4, при этом правилами землепользования и застройки муниципального округа в редакции от 21.04.2024 № 66 в территориальной зоне Ж-4 был предусмотрен такой вид разрешенного использования земельных участков как ведение огородничества. Решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 06.02.2025 по делу № 2а-308/2025 признано его право на предварительное согласование земельных участков в испрашиваемым видом разрешенного использования. Изменения, внесенные приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области № 488 от 24.12.2024, в правила землепользования и застройки, распространяют свое действие на отношения, возникающие после 24.12.2024. В нарушение действующего законодательства суд придал данному приказу обратную силу. Считает, что при разрешении настоящего дела следовало руководствоваться правилами землепользования и застройки в редакции от 21.04.2024.

В письменных возражениях администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Административный истец ФИО1, административный ответчик администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили, с ходатайствами об отложении судебного заседания не обращались. С учетом положений статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия определила возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив законность и обоснованность решения, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено, что ФИО1 обратился в администрацию МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» с заявлениями от 05.06.2024 вх.№ 3042/ПГС, от 08.08.2024 вх.№№ 4686/ПГС, 4687/ПГС, 4688/ПГС, 4708/ПГС, 4709/ПГС, 4710/ПГС, 4711/ПГС, 4695/ПГС о предварительном согласовании предоставления земельных участков, площадью <данные изъяты>, в аренду сроком на 5 лет без проведения торгов, с видом разрешенного использования – огородничество, на основании подп. 19 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, к которым, помимо прочего, были приложены схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории.

Ответами от 17.06.2024 № 1295/ПГС, от 22.08.2024 № 1871/ПГС администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» отказала в предварительном согласовании предоставления испрашиваемых земельных участков.

Решением Зеленоградского районного суда по административному делу № 2а-308/2025 от 06.02.2025 удовлетворен административный иск ФИО1 Признаны незаконными отказы администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» от 17.06.2024 № 1295/ПГС, от 22.08.2024 № 1871/ПГС в предварительном согласовании предоставления земельных участков. На администрацию МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» возложена обязанность повторно рассмотреть заявления ФИО1 от 05.06.2024 вх.№ 3042/ПГС, от 08.08.2024 вх.№№ 4686/ПГС, 4687/ПГС, 4688/ПГС, 4708/ПГС, 4709/ПГС, 4710/ПГС, 4711/ПГС, 4695/ПГС о предварительном согласовании предоставления земельных участков в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение решения суда при повторном рассмотрении заявлений ФИО1 администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» ответом от 11.03.2025 № 2002/01-23 вновь отказала в предварительном согласовании предоставления испрашиваемых земельных участков, в котором указала, что земельный участок, запрашиваемый по заявлению от 08.08.2024 № 4687/ПГС, находится в территориальной зоне СХ-1 – зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, остальные запрашиваемые земельные участки по заявлениям от 05.06.2024 вх. № 3042/ПГС, от 08.08.2024 вх. №№ 4686/ПГС, 4688/ПГС, 4708/ПГС, 4709/ПГС, 4710/ПГС, 4711/ПГС, 4695/ПГС распложены в территориальной жилой зоне Ж-4, в которой Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488 исключен такой вид разрешенного использования, как ведение огородничества.

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области», утвержденным решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 31.08.2021 № 99, с учетом изменений, внесенных Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488, в территориальной зоне Ж-4 не предусмотрен такой вид разрешенного использования земельного участка как «ведение огородничества».

Отказывая в удовлетворении заявленных требований (в части заявлений от 05.06.2024 вх.№ 3042/ПГС, от 08.08.2024 вх. №№ 4686/ПГС, 4688/ПГС, 4708/ПГС, 4709/ПГС, 4710/ПГС, 4711/ПГС, 4695/ПГС), суд первой инстанции, руководствуясь ст.ст. 11, 11.10, 39.1, 39.6. 39.14, 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, исходил из того, оспариваемое решение в данной части соответствует закону и не нарушает прав административного истца, поскольку на момент рассмотрения заявлений у администрации не имелось законных оснований для принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельных участков для ведения огородничества с утверждением представленных схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории, поскольку возможность образования земельных участков для ведения огородничества в территориальной зоне Ж-4 не предусмотрена действующими правилами землепользования и застройки.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела, требованиям закона.

Из оспариваемого решения следует, что земельный участок по заявлению ФИО1 от 08.08.2024 (вх. № 4687/ПГС) находится в территориальной зоне СХ-1 – зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения выделена для обеспечения правовых условий формирования и использования территорий, занятых сельскохозяйственными угодьями – пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, занятых многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другим). Градостроительные регламенты для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения не устанавливаются в соответствии с п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Использование земельных участков в границах зоны определяется уполномоченным органом исполнительной власти Калининградской области в соответствии с федеральными законами.

Вместе с тем в ранее оспариваемом решении от 22.08.2024 № 1871/ПГС о предварительном согласовании предоставления земельного участка администрация не ссылалась на то, что указанный в заявлении от 08.08.2024 вх.№ 4687/ПГС земельный участок находится в территориальной зоне СХ-1, кроме того, в приложенной к заявлению схеме также отсутствуют сведения о расположении испрашиваемого земельного участка в указанной зоне.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что администрацией не представлены доказательства, подтверждающие указанное в ответе обстоятельство об отнесении территории, на которой расположен испрашиваемый в заявлении от 08.08.2024 № 4687/ПГС земельный участок к территориальной зоне СХ-1 – зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Признавая незаконным решение администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» от 22.04.2025 № 956/ПГС об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка по заявлению ФИО1 от 08.08.2024 вх.№ 4687/ПГС, суд первой инстанции исходил из того, что администрация не представила доказательств обоснованности оспариваемого ответа в указанной части.

В целях восстановления нарушенного права административного истца суд возложил на администрацию МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 08.08.2024 вх.№ 4687/ПГС о предварительном согласовании предоставления земельного участка в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, полагая данный срок разумным и достаточным.

В части удовлетворения требований истца решение суда не обжалуется, в связи с чем не является предметом проверки суда апелляционной инстанции.

Согласно подп. 1 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в п. 16 ст. 11.10 настоящего Кодекса.

В соответствии с подп. 3 п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Пункт 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации к числу таких нарушений требований к образуемым земельным участкам относит нарушение требований, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации и (или) региональными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Размещение территорий огородничества на землях населенных пунктов допускается Федеральным законом от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставление садовых или огородных земельных участков гражданам без создания товарищества осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.

Судом установлено, что истец обратился с заявлениями о предварительном согласовании предоставления земельных участков, расположенных в территориальной зоне Ж-4, которые не находятся на территории садоводческого или огороднического товарищества.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (п. 1 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации).

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; зоне инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным зонам; зонам сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам (п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Действующее законодательство, предусматривая право на предоставление земельного участка, находящегося в муниципальной собственности для ведения огородничества в аренду без проведения торгов гражданину, не ограничивает такое право в зависимости от того, расположен ли участок в границах города, поселка городского типа, поселка, рабочего поселка.

Согласно п. 5 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (ч. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (п. 2 ч. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 2 и 4 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного ч. 6 ст. 18 Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района, сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из системного толкования положений пп. 2, 5-8 ст. 1, п. 1 ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Таким образом, решение о предоставлении земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов, для фактического использования под огородничество принимается с учетом документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

Статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов (часть 2).

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства (ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ Калининградской области», утвержденными Решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 31.08.2021 № 99, с учетом изменений, внесенных Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488, в территориальной зоне Ж-4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) не предусмотрен такой вид разрешенного использования земельного участка, как «ведение огородничества».

В оспариваемом решении об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков административный ответчик, сославшись на положения ст.ст. 11.10, 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, привел указание на данные обстоятельства.

Приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488 вступил в законную силу с даты его официального опубликования, то есть с 25.12.2024.

Таким образом, принимая во внимание, что предварительное согласование предоставления земельного участка в силу положений Земельного кодекса Российской Федерации может быть осуществлено только в том случае, если земельный участок сформирован в соответствии с действующим законодательством, не нарушает требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, и обеспечивает возможность функционирования в соответствии с теми целями, для которых он образован, то есть соответствует требованиям ст.11.9 названного Кодекса, тогда как на дату повторного рассмотрения заявлений истца испрашиваемые им земельные участки расположены в границах территориальной зоны Ж-4, градостроительным регламентом которой вид разрешенного использования «огородничество» не предусмотрен, оспариваемое решение, принятое администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков в аренду для ведения огородничества (в части заявлений от 05.06.2024 вх.№ 3042/ПГС, от 08.08.2024 вх. №№ 4686/ПГС, 4688/ПГС, 4708/ПГС, 4709/ПГС, 4710/ПГС, 4711/ПГС, 4695/ПГС), в полной мере соответствует закону.

При таких обстоятельствах, учитывая, что в настоящее время использование земельных участков под огородничество в границах территориальной зоны Ж-4 правилами землепользования и застройки муниципального образования не предусмотрено, доводы апелляционной жалобы о том, что на момент его первоначального обращения такой вид разрешенного использования земельных участков был предусмотрен правилами землепользования и застройки, являются несостоятельными.

Кроме того, возложенная на административного ответчика решением суда обязанность повторно рассмотреть заявления административного истца не свидетельствовала о необходимости принятия административным ответчиком конкретного решения о предварительном согласовании предоставления земельных участков и утверждения схем их расположения на кадастром плане территории.

Вопреки доводам апелляционной жалобы при повторном рассмотрении заявлений администрацией правомерно применен закон, действующий на дату принятия соответствующего властно-распорядительного решения.

Данная позиция соответствует принципу действия законодательства во времени, изложенному в ст.4 ГК РФ, в рассматриваемом случае не имеет места придание закону обратной силы. Сам по себе факт обращения истца в орган местного самоуправления с заявлениями о предварительном согласовании предоставления земельных участков, равно как и наличие решения суда о необходимости повторно рассмотреть эти заявления, не наделяет его правами в отношении испрашиваемых земельных участков и не порождает последствий, соответствующие земельные правоотношения между сторонами не возникли, в связи с чем Правила землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ Калининградской области» в редакции, действовавшей до издания приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488, в отношении заявителя применению не подлежат.

Иная оценка подателем жалобы установленных по делу обстоятельств, имеющихся доказательств, а также иное толкование положений действующего законодательства не свидетельствует о нарушении судом норм материального или процессуального права.

Доводов, которые могли бы быть признаны состоятельными и повлечь отмену решения суда, в апелляционной жалобе не приведено.

Все обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно, нормы материального права применены верно, процессуальных нарушений при рассмотрении дела не допущено. Решение суда соответствует закону, основания к его отмене отсутствуют.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильности выводов суда, в связи с чем решение подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 25.09.2025 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 18.12.2025.

Председательствующий

Судьи