Решение № 3А-223/2025 3А-223/2025~М-87/2025 М-87/2025 от 15 декабря 2025 г. по делу № 3А-223/2025

Административное дело № 3а-223/2025


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Краснодар 3 декабря 2025 года

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи Леганова А.В.,

при секретаре

судебного заседания Терешиной Н.В.,

с участием прокурора Новиковой И.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 23OS0000-01-2025-000113-33 по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта,

установил:

ФИО1 обратилась в суд с указанным административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденный решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158, в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44» (далее по тексту – Решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568, Генеральный план), в части исключения из черты населенного пункта земельных участков с кадастровыми номерами ........, а также отнесения их к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий и к зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельных участков с кадастровыми номерами ......... Отнесение данных земельных участков к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий противоречит состоянию земли, делает невозможным их использование в соответствии с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», не соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации. Также указала на то, что спорные земельные участки произвольно отнесены административными ответчиками к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодиям.

Все лица, участвующие в деле, извещены своевременно и надлежащим образом, ФИО1 ведет данное дело через своего представителя ФИО2 в соответствии с частью 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, действующая на основании доверенности, доводы административного иска поддержала, настаивала на его удовлетворении, ссылаясь на необоснованность установленного оспариваемым нормативным правовым актом территориального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами .........

Представитель городской Думы муниципального образования г. Новороссийск ФИО3, действующий на основании доверенности, просил суд отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на их необоснованность.

Представитель администрации муниципального образования г. Новороссийск ФИО4, действующий на основании доверенности, указал на необходимость в отказе удовлетворении административного иска, ввиду того, что оспариваемым нормативным правовым актом не нарушаются права административного истца.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО5, действующий на основании доверенности, возражал против удовлетворения административного иска с учетом правовой позиции, изложенной в письменных возражениях.

Прокурор Новикова И.С. в заключении указала, что оснований для удовлетворения административного иска не имеется, приведенные представителем административного истца доводы не свидетельствуют о незаконности Генерального плана г. Новороссийска.

Иные лица, участвующие в деле, не явились, уведомлены своевременно и надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе, путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Краснодарского краевого суда, с учетом положений частей 8, 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В ходе судебного разбирательства по делу от заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью «Научно исследовательский институт перспективного градостроительства» поступил отзыв на административный иск, содержащий просьбы об отказе в удовлетворении заявленных требований, а также о рассмотрении административного дела в отсутствие представителя Общества.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, изучив доводы административного иска, отзывов и возражений административных ответчиков и заинтересованных лиц, исследовав доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

13 ноября 2024 года городской Думой муниципального образования г. Новороссийск принято решение № 568, которым утверждено внесение изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденный решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158, в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44.

Административными ответчиками, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представлены доказательства полномочий городской Думы муниципального образования г. Новороссийск на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и опубликования.

Кроме того, административные дела по административным искам об оспаривании Решения городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 были предметом рассмотрения судом вышестоящей инстанции – Третьим апелляционным судом общей юрисдикции. В соответствующих судебных актах (апелляционные определения от 17 сентября 2025 года № 66а-1186/2025, от 23 октября 2025 года № 66а-1336/2025, от 6 ноября 2025 года № 66а-1330/2025 и другие) Третий апелляционный суд общей юрисдикции отметил, что суд первой инстанции (Краснодарский краевой суд) пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядка их принятия и введения в действие.

Принимая во внимание указанные обстоятельства, с учетом положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что оспариваемое Решение городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 13 ноября 2024 года № 568 является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом местного самоуправления, принятым с соблюдением порядка принятия таких актов и опубликованным в установленном порядке.

Проверяя доводы административного истца и его представителя о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и о нарушении ее прав, суд установил следующие обстоятельства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Вместе с тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из содержания статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Как следует из материалов административного дела, ФИО1 на праве собственности с 20 октября 2023 года принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами ........, расположенные по адресу: ............, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости.

Согласно сведениям, предоставленным Филиалом ППК «Роскадастр» по Краснодарскому краю, данные земельные участки поставлены на государственный кадастровый учет 11 марта 2022 года с категорией земель «земли населенных пунктов», с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства».

Каких-либо иных изменений в Едином государственном реестре недвижимости в отношении земельных участков с кадастровыми номерами ........ не было.

В ходе судебного разбирательства в рамках рассмотрения настоящего административного дела судом установлено, что согласно Генеральному плану г. Новороссийска спорный земельный участок расположен в функциональной зоне «сельскохозяйственных угодий» за границами населенного пункта.

В соответствии с материалами правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования г. Новороссийск (редакция от 25 июня 2025 года № 662), данный земельный участок относится к территориальной зоне «сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения», на которую градостроительные регламенты не распространяются.

Указанное функциональное и территориальное зонирование подтверждается сведениями из государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400 утверждена Стратегия национальной безопасности (далее по тексту – Стратегия национальной безопасности), являющаяся базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические приоритеты, цели и задачи государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Подпунктом 9 пункта 83 Стратегии национальной безопасности предусмотрено, что достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение задач по предотвращению деградации земель и снижению плодородия почв, рекультивации нарушенных земель, ликвидации накопленного вреда окружающей среде, экологической реабилитация территорий.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400, установлено, что достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной, в том числе, на обеспечение рационального и эффективного использования природных ресурсов, развитие минерально-сырьевой базы, предотвращения деградации земель и снижения плодородия почв, рекультивации нарушенных земель, ликвидации накопленного вреда окружающей среде, экологической реабилитации территорий.

Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подпункт 2 пункт 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земельным кодексом Российской Федерации закреплен принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. В соответствии с (подпунктом 1 пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации к числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности.

В соответствии со статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1); сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (пункт 6).

Пунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются, до принятия специального законодательства о зонировании территорий изменение вида разрешенного использования земельных участков, отнесенных к таким землям, невозможно (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для таких земель установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану этих земель и недопущение их выведения из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

Изложенное согласуется с принципом сохранения целевого использования сельскохозяйственных угодий, закрепленным в подпункте 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В преамбуле Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» указано, что земли Краснодарского края являются уникальными и наиболее ценным природным ресурсом, составляют основу жизни и деятельности его жителей и должны гарантированно использоваться в интересах населения Краснодарского края.

Приоритетными направлениями земельной политики Краснодарского края являются: обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе.

Исключение земельных участков с кадастровыми номерами ........ из границ населенного пункта и отнесение их к функциональной зоне «сельскохозяйственных угодий» в полной мере соответствует вышеприведенным требованиям федерального и регионального законодательства, а также согласуется с историческими особенностями участков.

Согласно ранее принятым документам территориального планирования, территория земельных участков с кадастровыми номерами ........ с 2011 года по 2015 год была отнесена к функциональной зоне «сельхозиспользования» (Генеральный план г. Новороссийска в редакциях от 22 ноября 2011 года № 158).

Кроме этого, данные земельные участки полностью попадают в границы особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в соответствии с распоряжением главы администрации Краснодарского края от 30 марта 2006 года № 283-р «Об утверждении перечня земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории г. Новороссийск, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством». Указанное обстоятельство подтверждается, в том числе, картографическими материалами.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственные угодья, занятые многолетними насаждениями (садами, чайными плантациями, виноградниками и другими многолетними насаждениями), а также которые использовались в целях возделывания виноградных насаждений не менее 5 лет в течение последних 50 лет, сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий муниципального района (городского округа) более чем на 5 процентов, подлежат включению в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Формирование перечня земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий основано на проведении земельно-оценочных работ, проведении системной оценки рельефа и почвенно-климатических условий с использованием геоинформационных технологий и методов по определению ресурсного потенциала земель сельскохозяйственных угодий. Соответственно, отнесение земельных участков к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям не является формальной процедурой.

С учетом того, что земельные участки с кадастровыми номерами ........ включены в Перечень, утвержденный распоряжением главы администрации Краснодарского края от 30 марта 2006 года № 283-р, суд приходит к выводу, что они в силу своего правового статуса обладают большими возможностями для интенсивного использования в сельскохозяйственном производстве, представляют особую государственную ценность. В отношении таких участков Законом установлен особый правовой режим охраны, целью которого является недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. Указанное также согласуется с историческим предназначением земельных участков с кадастровыми номерами ........ (для сельскохозяйственного производства).

Изложенные обстоятельства сами по себе предполагают отнесение спорных земельных участков к функциональной зоне «сельскохозяйственных угодий».

Суд учитывает, в том числе, то обстоятельство, что административный истец не оспаривала распоряжение главы администрации Краснодарского края от 30 марта 2006 года № 283-р в части включения земельных участков с кадастровыми номерами ........ в Перечень земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.

Вопреки доводам представителя административного истца указанное распоряжение имеет нормативный характер в силу статьи 4 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» и подлежит учету при принятии представительным органом муниципального образования документов территориального планирования.

Формирование Перечня земельных участков особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет регламентированную процедуру, не носит произвольный характер.

Таким образом, ни доводы административного иска, ни материалы административного дела не позволяют установить незаконность установленного функционального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами ......... Отнесение данных участков к зоне «сельскохозяйственных угодий» осуществлено административными ответчиками в целях эффективного, целевого использования, осуществляемого с соблюдением публичных интересов, а также с учетом их правового статуса, обусловленного распоряжением главы администрации Краснодарского края от 30 марта 2006 года № 283-р, и исторического предназначения в качества сельскохозяйственного использования.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что административными ответчиками при принятии оспариваемого Генерального плана г. Новороссийска были учтены требования федерального и регионального законодательства при определении правового режима использования спорных земельных участков.

В соответствии с требованиями градостроительного законодательства назначение спорной территории в совокупности социальных, экономических и экологических факторов соответствует целям обеспечения устойчивого развития территорий, обеспечения учета интересов граждан и общества в целом.

При этом, суд отмечает, что наличие законодательного запрета на осуществление строительства на землях сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения не нарушает прав административного истца на спорные земельные участки, поскольку она вправе пользоваться ими в объеме, предусмотренном федеральным и региональным законодательством.

Таким образом, оспариваемые правовые положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший такой нормативный акт.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что административными ответчиками представлены суду достаточные и допустимые доказательства, опровергающие доводы административного иска и свидетельствующие о законности оспариваемого нормативного правового акта. В связи с чем, административный иск удовлетворению не подлежит.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, присуждаются стороне, в пользу которой состоялось решение суда.

Лицами, участвующими в деле, не заявлено о наличии судебных издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

На момент вынесения судом данного судебного акта ФИО1 в полном объеме была исполнена обязанность по уплате государственной пошлины, в связи с чем, оснований как для довзыскания с неё суммы государственной пошлины, так и распределения иных судебных расходов, при постановлении решения об отказе в удовлетворении административного иска не имеется.

Руководствуясь статьями 111, 175 – 180, 215 – 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Краснодарский краевой суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 16 декабря 2025 года.

Судья Краснодарского

краевого суда А.В. Леганов