Апелляционное определение № 33А-689/2026 от 26 января 2026 г.

Судья Безруких Е.С. УИД 39RS0011-01-2025-001588-32

дело № 2а-1703/2025


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е



№ 33а-689/2026
27 января 2026 года
г.Калининград
Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Тимощенко Р.И.,

судей Неробовой Н.А., Новгородовой О.В.,

при секретаре Росинской А.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя ФИО1 – ФИО2 на решение Зеленоградского районного суда <адрес> от 13 ноября 2025 года по административному делу по административному иску ФИО1 к администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ <адрес>» о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Заслушав доклад судьи Новгородовой О.В., выслушав административного истца и его представителя, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с названным выше административным иском, указав, что 12 ноября 2024 года им в администрацию муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» подано заявление о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка с условным номером: №, расположенного в территориальной зоне Ж-4 по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - ведение огородничества, в соответствии с приложенной схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Решением администрации муниципального образования от 20 ноября 2024 года ему отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка для ведения огородничества и в утверждении приложенной схемы. Вступившим в законную силу решением суда от 16 апреля 2025 года данное решение администрации муниципального образования от 20 ноября 2024 года признано незаконным, на администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть поданное им заявление. Во исполнение решения суда администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» 31 июля 2025 года № принято решение об отказе в предварительном согласовании земельного участка в аренду для ведения огородничества со ссылкой на подп.1 п.8 ст.39.5 ЗК РФ с указанием на то, что представленная им схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории не может быть утверждена по основаниям, указанным в п.16 ст.11.10 ЗК РФ, поскольку испрашиваемый к образованию и последующему предоставлению земельный участок расположен в границах населенного пункта в территориальной зоне Ж-4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488 внесены изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования, в соответствии с которыми вид разрешенного использования «ведение огородничества» исключен из перечня основных видов разрешенного использования земельных участков в данной зоне. 29 августа 2025 года администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» на его повторное обращение о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду принято решение № об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду для ведения огородничества на основании подп.1 п.8 ст.39.5 ЗК РФ со ссылкой на имеющиеся на земельном участке хозяйственные постройки, капитальное строение, стоянку для автомобилей. С таким решением он не согласен, полагает его не соответствующим закону и нарушающим его права, поскольку изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области внесены после подачи им заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, в связи с чем при рассмотрении его заявления администрации необходимо было руководствоваться действующим на момент его подачи нормативным правовым регулированием. Кроме того, в приведенном решении не конкретизировано, каким именно требованиям Правил землепользования и застройки, проекта планировки, территории или красных линий не соответствует схема, не доказано, что схема не соответствует форме, формату или требованиям к ее подготовке. Ссылаясь на указанные обстоятельства, ФИО1 просил суд признать незаконным решение администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» от 29.08.2025 № об отказе в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, для ведения огородничества, возложить на администрацию муниципального образования обязанность принять решение о предварительном согласовании предоставления ему испрашиваемого земельного участка на основании его заявления от 12 ноября 2024 года в аренду сроком на 3 года для ведения огородничества согласно представленной схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 13 ноября 2025 года административные исковые требования ФИО1 оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель ФИО1 – ФИО2 просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Продолжая настаивать на доводах административного иска, указывает, что судом первой инстанции неправильно установлены имеющие значение для дела обстоятельства, неправильно применены нормы материального права. На момент подачи ФИО1 заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и на момент его первоначального рассмотрения действовали Правила землепользования и застройки муниципального образования в прежней редакции, которой вид разрешенного использования «ведение огородничества» в территориальной зоне Ж-4 был установлен в качестве одного из основных видов разрешенного использования земельных участков и которая подлежала применению к рассматриваемым правоотношениям. Решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 16 апреля 2025 года принято уже после внесения изменений Правила землепользования и застройки, однако судом первой инстанции при принятии решения 13 ноября 2025 года обстоятельства, установленные ранее вступившим в законную силу судебным актом во внимание не приняты. Обращает внимание, что приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488 о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования не содержит положений, распространяющих его действие на ранее возникшие отношения, в связи с чем полагает, что данный приказ не может быть применен при повторном рассмотрении его заявления. Указывает, что судом первой инстанции не дана оценка оспариваемому решению администрации в части указания на такое основание для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, как наличие на нем капитальных строений, а также сложившуюся практику землепользования на смежных земельных участках, расположенных в зоне Ж-4. Полагает, что со стороны административного ответчика имеет место злоупотребление правом в нарушение ст.10 ГК РФ.

На апелляционную жалобу представителем администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» принесены письменные возражения с просьбой об оставлении решения суда первой инстанции без изменения.

ФИО3 и его представитель по доверенности ФИО2 в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представитель администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» в судебное заседание не явился по неизвестной причине, извещен надлежащим образом.

В соответствии со ст.ст.150, 307 КАС РФ судебная коллегия определила возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя административного ответчика.

Выслушав административного истца и его представителя, изучив письменные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При разрешении публично-правового спора для удовлетворения заявленных требований необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушение этим решением (действием) прав либо свобод заявителя (п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ).

Между тем по настоящему делу совокупность условий, необходимых для удовлетворения иска, отсутствует.

При разрешении возникшего спора судом установлено и подтверждается материалами дела, что ФИО1 12 ноября 2024 года обратился в администрацию муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» с заявлением вх. № о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 810 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, в аренду сроком на 3 года без проведения торгов с видом разрешенного использования – огородничество на основании подп.19 п.2 ст. 39.6 ЗК РФ, приложив к этому заявлению схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Решением администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» от 20 ноября 2024 года № ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка на основании подп. 3, 6 п.16 ст.11.10, подп.1 п.8 ст.39.15 ЗК РФ.

Решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 16 апреля 2024 года по административному делу № 2а-507/2025 решение администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» от 20 ноября 2024 года № об отказе Бромбаху в предварительном согласовании предоставления земельного участка признано незаконным, на администрацию муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 12 ноября 2024 года № о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Решение суда вступило в законную силу 31 мая 2025 года.

Во исполнение указанного решения суда при повторном рассмотрении заявлений ФИО1 администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» 31 июля 2025 года и 29 августа 2025 года приняты решения об отказе в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участков на основании п.16 ст.11.10, подп.1 п.8 ст.39.5 ЗК РФ с указанием на то, что испрашиваемый заявителем к образованию и последующему предоставлению земельный участок расположен в территориальной жилой зоне Ж-4, в которой в соответствии с Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488 исключен такой вид разрешенного использования, как «ведение огородничества». При этом обращено внимание, что на земельном участке расположены хозяйственные постройки, капитальное строение, стоянка для автомобилей.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, ФИО1 настаивал на том, что решение администрации муниципального образования об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков не соответствует закону и нарушает его права, поскольку к рассматриваемым правоотношениям подлежит применению градостроительный регламент, действующий на момент его обращения с заявлениями о предварительном согласовании предоставления земельных участков, ссылка администрации на наличии капитальных строений на испрашиваемом земельном участке недопустима, так как данный вопрос уже был предметом судебного установления и повторному рассмотрению не подлежит. Кроме того в ответе администрации не указано, какие нарушения допущены заявителем при подготовке схемы расположения земельного участка.

Разрешая заявленные исковые требования, суд первой инстанции, установив, что испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в границах территориальной зоны Ж-4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), при этом на дату повторного рассмотрения заявлений ФИО1 и принятия административным ответчиком оспариваемого решения в соответствии с изменениями, внесенными Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488 в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ Калининградской области», утвержденные Решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 31.08.2021 № 99, для территориальной зоны Ж-4 вид разрешенного использования земельного участка «ведение огородничества» не предусмотрен, пришел к обоснованному выводу о том, что испрашиваемый административным истцом к образованию и последующему предоставлению земельный участок с видом разрешенного использования «ведение огородничества» образован быть не может, в связи с чем признал оспариваемое решение администрации муниципального образования от 29 августа 2025 года № соответствующим закону.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, полагая их правильными.

Согласно подп.1 п.8 ст.39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в п.16 ст.11.10 настоящего Кодекса.

В соответствии с подп.3 п.16 ст.11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст.11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Пункт 6 ст.11.9 ЗК РФ к числу таких нарушений требований к образуемым земельным участкам относит нарушение требований, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Пунктом 2 ст.11.10 ЗК РФ установлено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации и (или) региональными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Размещение территорий огородничества на землях населенных пунктов допускается Федеральным законом от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно п.2 ст.6 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставление садовых или огородных земельных участков гражданам без создания товарищества осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, ФИО1 обратился с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж-4, при этом испрашиваемый к образованию земельный участок не находится на территории садоводческого или огороднического товарищества.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (п.1 ст.83 ЗК РФ).

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; зоне инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным зонам; зонам сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам (п.1 ст.85 ЗК РФ).

Действующее законодательство, предусматривая право на предоставление земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, для ведения огородничества в аренду без проведения торгов гражданину, не ограничивает такое право в зависимости от того, расположен ли участок в границах города, поселка городского типа, поселка, рабочего поселка.

Согласно п.5 ст.1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (ч.1 ст.9 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п.8 ст.1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (п.2 ч.2 ст.30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (ч.4 ст.30 ГрК РФ).

Пунктами 2 и 4 ч.1 ст.34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного ч.6 ст.18 Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района, сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из системного толкования положений п.п.2, 5 - 8 ст.1, п.1 ч.2 ст.33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Таким образом, решение о предоставлении земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов, для фактического использования под огородничество принимается с учетом документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

Статьей 35 ГрК РФ предусмотрено, что в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов (ч.2).

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства (ч.3 ст.35 ГрК РФ).

Материалами дела подтверждается, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ Калининградской области», утвержденными Решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 31.08.2021 № 99, с учетом изменений, внесенных Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488, в территориальной зоне Ж-4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) не предусмотрен такой вид разрешенного использования земельного участка, как «ведение огородничества».

В оспариваемом решении от 26 февраля 2025 года об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков административный ответчик, сославшись на положения ст.ст.11.10, 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, привел указание на данные обстоятельства.

Приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24.12.2024 № 488 вступил в законную силу с даты его официального опубликования, то есть с 25 декабря 2024 года.

Таким образом, принимая во внимание, что предварительное согласование предоставления земельного участка в силу положений Земельного кодекса Российской Федерации может быть осуществлено только в том случае, если земельный участок сформирован в соответствии с действующим законодательством, не нарушает требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, и обеспечивает возможность функционирования в соответствии с теми целями, для которых он образован, то есть соответствует требованиям ст.11.9 названного Кодекса, тогда как на дату повторного рассмотрения заявления ФИО1 испрашиваемый им земельный участок расположен в границах территориальной зоны Ж-4, градостроительным регламентом которой вид разрешенного использования «огородничество» не предусмотрен, оспариваемое решение, принятое администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду для ведения огородничества, в полной мере соответствует закону.

При таких обстоятельствах, учитывая, что в настоящее время использование земельных участков под огородничество в границах территориальной зоны Ж-4 Правилами землепользования и застройки муниципального образования не предусмотрено, доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что на момент ее первоначального обращения такой вид разрешенного использования земельных участков был предусмотрен Правилами землепользования и застройки муниципального образования, а также ссылки на несвоевременное исполнение административным ответчиком решений суда, не имеют правового значения.

Так, возложенная решением суда от 16 апреля 2025 года обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца не свидетельствовала о необходимости принятия административным ответчиком конкретного решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждения схемы его расположения на кадастровом плане территории.

Вопреки доводам апелляционной жалобы при повторном рассмотрении заявления ФИО1 администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» применен закон, действующий на дату принятия соответствующего властно-распорядительного решения. Данная позиция соответствует принципу действия законодательства во времени, изложенному в ст. 4 ГК РФ.

В рассматриваемом случае не имеет места придание закону обратной силы. Сам по себе факт обращения административного истца в орган местного самоуправления с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, равно как и наличие решений суда о необходимости повторно рассмотреть такое заявление, не наделяет ее правами в отношении этого земельного участка и не порождает последствий, соответствующие земельные правоотношения не возникли, в связи с чем Правила землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ Калининградской области» в редакции, действовавшей до издания приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 24 декабря 2024 года №488, в отношении заявителя применению не подлежат.

При таком положении ссылки в апелляционной жалобе на иную правоприменительную практику не влияют на существо оспариваемого судебного акта, учитывая, что данные судебные постановления приняты по делам с участием других лиц, касаются иных спорных правоотношений и иных обстоятельств, установленных судами при разрешении конкретных дел.

Доводы апелляционной жалобы о том, что расположенные на испрашиваемом земельном участке строения не являются объектами капитального строительства, а также о сложившемся порядке использования смежных земельных участков в зоне Ж-4 в настоящем споре правового значения не имеют.

Злоупотребления правом со стороны административного ответчика не установлено.

В целом все доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного иска, они должным образом были проверены судом первой инстанции, мотивы, по которым они не признаны состоятельными и отклонены, подробно приведены в решении, суд апелляционной инстанции с такими мотивами соглашается.

Доводов, которые могли бы быть признаны обоснованными и повлечь отмену решения суда, административным истцом в апелляционной жалобе не приведено.

Все обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно, нормы материального права применены верно. Процессуальных нарушений при рассмотрении дела не допущено. Решение суда соответствует закону, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь ст.ст.309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 13 ноября 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

В окончательной форме апелляционное определение изготовлено 5 февраля 2026 года.

Председательствующий

Судьи