Апелляционное определение № 33А-2089/2025 33А-8/2026 от 19 января 2026 г.

Судья Гараничева И.П. Дело № 33а-8/2026 (№ 33а-2089/2025)

Дело № 2а-1153/2025

УИД: 26RS0013-01-2025-000958-07


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Ставрополь 20.01.2026

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе

председательствующего Строчкиной Е.А.,

судей Полупан Г.Ю. и Болотовой Л.А.,

при секретаре судебного заседания Щербининой Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края на решение Железноводского городского суда Ставропольского края от 22.09.2025 по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края, управлению имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края, управлению архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края о признании незаконным решения об отказе в изменении вида разрешённого использования земельного участка, о возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Полупан Г.Ю., объяснения представителя административного ответчика администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края ФИО2, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца ФИО1 ФИО3, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда

установила:

ФИО1 обратился в Железноводский городской суд Ставропольского края с административным исковым заявлением к администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края (далее – Администрация), управлению имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края, управлению архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края, в котором просил признать незаконным отказ управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края в изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, с «для ведения гражданами садоводства и огородничества, для ведения огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство», изложенный в ответе от 20.08.2025 № 1328/25/04; возложить на управление имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешённого использования вышеуказанного земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>.

Определением суда от 25.08.2025 к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено управление имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска, в качестве заинтересованных лиц – Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю, управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края.

Определением суда от 11.09.2025, принятым в протокольной форме, в соответствии с частью 4 статьи 198 Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС РФ), к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края.

Решением Железноводского городского суда Ставропольского края от 22.09.2025 административные исковые требования удовлетворены частично:

суд признал незаконным отказ управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края в изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, с «ведение огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство», выраженный в ответе от 20.08.2025 № 1328/25/04;

суд возложил на Администрацию и управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, с «ведение огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство»;

суд возложил о на Администрацию и управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта <адрес> обязанность сообщить суду и административному истцу об исполнении решения по данному административному делу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу;

суд отказал в удовлетворении требований административного истца о возложении на управление имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края обязанности повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>;

суд взыскал с Администрации в пользу ФИО1 расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Не согласившись с принятым решением, административным ответчиком администрацией города-курорта Железноводска Ставропольского края подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Указывает, что в адрес административного истца направлен ответ от 20.08.2025, содержащий разъяснение об отсутствии оснований для изменения вида разрешённого использования. Обращение ФИО1 по существу рассмотрено, а несогласие заявителя с содержанием ответа не свидетельствует о незаконности действий (бездействия) Администрации и нарушении прав заявителя. Оценивать целесообразность решения органа местного самоуправления суд не может.

Отмечает, что между управлением имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края и ФИО1 заключён договор от 13.03.2024 № 69/2024 аренды земельного участка «для ведения огородничества» без проведения торгов. Право аренды зарегистрировано в установленном законом порядке. При этом граждане (физические лица) и юридические лица свободны в установлении своих прав на основе договора и в определении любых, не противоречащих законодательству условий договора. Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены – в соответствии с назначением имущества.

Полагает, что удовлетворение требований об изменении одного вида разрешённого использования земельного участка на другой по существу направлено на обход предусмотренных земельным законодательством публичных процедур, что недопустимо.

Произвольное изменение вида разрешённого использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности. Самостоятельное изменение арендатором вида разрешённого использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определённого вида использования.

Предоставление земельного участка заявителю в аренду обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть «для ведения огородничества». Поскольку земельный участок предоставлен истцу для определённых целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешённого использования на вид «индивидуальное жилищное строительство» недопустимо, тогда как предоставление земельного участка под индивидуальное жилищное строительство возможно только на торгах, проводимых в форме аукциона. Изменение вида разрешённого использования земельного участка по выбору арендатора законом не предусмотрено, в связи с чем у арендодателя отсутствовали основания для изменения вида разрешённого использования.

Вид разрешённого использования земельного участка изначально не предполагал строительство объектов капитального строительства, при этом положения вышеуказанной нормы закона предполагают именно использование земельного участка с правом строительства индивидуального жилого дома на земельном участке, что подменяет процедуру предоставления земельного участка с аукциона под строительство индивидуального жилого дома.

Кроме того, судом первой инстанции не установлено обстоятельств несоответствия вида разрешённого использования земельного участка видам разрешённого использования земельного участка установленных Правилам землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края, утверждённым постановлением администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края от 31.07.2024 № 506.

Вид разрешённого использования земельного участка «ведение огородничества» соответствует основным видам разрешённого использования земельного участка предусмотренной территориальной зоны «Ж-1».

Указывает, что ни в пункте 20 административного регламента, ни в вышеуказанном постановлении о внесении изменений, не указано, что решение вопроса о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства возложено на управление архитектуры и градостроительства. Напротив, указанными муниципальными правовыми актами регламентирована процедура по изменению вида разрешённого использования земельного участка, а не процедура предоставления земельного участка под строительство индивидуального жилого дома.

Вывод суда первой инстанции о том, что заявление административного истца связано с необходимостью приведения в соответствие вида разрешённого использования земельного участка с классификатором видов разрешённого использования земельных участков и фактическим использованием земельного участка несостоятелен, поскольку вид разрешённого использования «ведение огородничества» соответствует виду разрешённого использования, установленному для данной территориальной зоны, а также целям использования в соответствии с заключённым договором аренды.

Полагает, что суд первой инстанции произвёл подмену процедуры по предоставлению земельного участка под строительство, при наличии действующего договора аренды земельного участка, вид разрешённого использования которого не разрешает строительство объектов капитального строительства.

Возражений на апелляционную жалобу не поступило.

В судебном заседании представитель административного ответчика администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края ФИО2 поддержала доводы апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 ФИО3 полагал решение суда законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии со статьями 150, 307 КАС РФ неявка лица, участвующего в деле, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Во исполнение требований части 7 статьи 96 КАС РФ информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы также размещена на сайте Ставропольского краевого суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Изучив материалы административного дела, выслушав участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив оспариваемое решение в соответствии со статьёй 308 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда приходит к следующему.

Частью 2 статьи 310 КАС РФ предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, между управлением имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края и ФИО1 13.03.2024 заключён договор аренды земельного участка № 69/2024, согласно пункту 1.1 которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из категории земель – земли населённых пунктов с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 417 кв.м, расположенный по адресу: <адрес>, вид разрешённого использования – для ведения огородничества.

Срок аренды установлен с 13.03.2024 по 12.03.2027 (пункт 5 договора).

Право аренды зарегистрировано в установленном законом порядке.

По сведениям Единого государственного реестра недвижимости вид разрешённого использования вышеуказанного земельного участка - для ведения огородничества.

15.08.2025 ФИО1 обратился в управление имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края с заявлением об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, с «ведение огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство».

Уведомлением Администрации от 20.08.2025 № 1328/25/04 заявителю отказано в предоставлении испрашиваемой муниципальной услуги.

Основаниями для отказа послужило следующее: в соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи.

На основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка для ведения огородничества.

На основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации между управлением имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края и ФИО1 заключён договор аренды земельного участка от 13.03.2024 № 69/2024 без проведения торгов для ведения огородничества.

При этом при предоставлении земельного участка, являющегося предметом договора аренды от 13.03.2024 № 69/2024, требования статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации не применялись, извещения о предоставлении земельного участка на официальном сайте и заявления иных граждан о намерении участвовать в аукционе не размещались, аукцион на право заключения договора аренды земельного участка не проводился.

Изменение вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> с «для ведения огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство» приведёт к нарушению открытости, гласности процедуры предоставления земельного участка и нарушению способа предоставления земельного участка, предусматривающего обязательное информирование и возможность проведения аукциона.

При этом в Железноводском городском суде Ставропольского края рассматривается исковое заявление управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края о расторжении договора аренды земельного участка от 13.03.2024 № 69/2024 в связи с использованием земельного участка не по целевому назначению (дело №).

Не согласившись с полученным отказом органа местного самоуправления, ФИО1 обратился в суд с настоящим иском.

Разрешая возникший спор и частично удовлетворяя заявленные административные исковые требования, руководствуясь положениями статей 39.2, 39.6, 39.15, 39.18, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разъяснениями, данными в абзаце втором пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд первой инстанции исходил из того, что вид разрешённого использования земельного участка – «индивидуальное жилищное строительство» предусмотрен классификатором видов разрешённого использования земельных участков, утверждённым приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412; испрашиваемый земельный участок не расположен в охранной зоне инженерных сетей, в водоохраной зоне, в зоне охраны объектов культурного наследия, либо в зоне, подверженной риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в полномочия управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края не входит предоставление испрашиваемой муниципальной услуги; целью изменения вида разрешённого использования земельного участка является устранение противоречий между документацией на земельный участок и фактическим положением дел; установление испрашиваемого ФИО1 вида разрешённого использования земельного участка какие-либо права органа местного самоуправления, либо общественно значимые интересы не затронет, препятствий в осуществлении градостроительной деятельности не создаст; решение поставленного административным истцом вопроса в компетенцию управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края не входит, в связи с чем пришёл к выводу о незаконности оспариваемого отказа и возложении на Администрацию и управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края обязанности повторно рассмотреть заявление ФИО1

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, и неправильного применения норм материального права.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьёй 7 Земельного кодекса Российской Федерации произведено подразделение земель на категории и определено, что эти земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьёй 85 Земельного кодекса Российской Федерации порядок использования земель населённых пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Земельные участки могут использоваться в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования.

Изменение одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (части 3, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

При этом вид разрешённого использования земельного участка является одной из характеристик земельного участка (объекта права) и определяет объём соответствующих прав, порядок и условия использования земельного участка. Изменение вида разрешённого использования земельного участка соответственно изменяет порядок и условия использования конкретного земельного участка, в том числе порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком-либо праве.

В этой связи произвольное изменение вида разрешённого использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности.

Земельным кодексом Российской Федерации установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности: для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации по общему правилу договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Подпунктом 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населённого пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.

Как указывалось выше, органом местного самоуправления с административным истцом заключён договор аренды земельного участка от 13.03.2024 № 69/2024 без проведения торгов для ведения огородничества.

Указанный вид разрешённого использования земельного участка является основным видом и соответствует основным видам разрешённого использования земельного участка для территориальной зоны «Ж-1» в соответствии с Правилами землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края, утверждёнными постановлением администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края от 31.07.2024 № 506.

Соответственно, нельзя признать правильным ссылки суда первой инстанции при разрешении настоящего спора на положения статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующие предварительное согласование предоставления земельного участка, поскольку указанная норма права не подлежит применению к спорным отношениям.

Некорректны и не соответствуют заявленным административным исковым требованиям выводы суда первой инстанции о том, что ФИО1 просил предварительно согласовать предоставление ему земельного участка для индивидуального жилищного строительства, поскольку предметом спора является конкретный отказ органа местного самоуправления в отношении конкретного объекта недвижимости – земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, предоставленного ФИО1 в аренду, вид разрешённого использования которого он просит изменить.

Не основан на материалах дела и ими опровергается вывод суда первой инстанции о том, что ФИО1 обратился в орган местного самоуправления с целью приведения вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> в соответствие с классификатором видов разрешённого использования земельных участков и фактическим использованием земельного участка ввиду того, что вид разрешённого использования спорного земельного участка итак соответствует основным видам его использования, установленным нормативными правовыми актами для указанной территориальной зоны, а заявитель в силу договора аренды обязан использовать публичный земельный участок исключительно с целью, указанной в договоре, то есть для ведения огородничества.

Что касается ссылки суда первой инстанции на соответствие фактическому использованию административным истцом земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, то судебная коллегия обращает внимание на следующее.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориального зоны видом разрешённого использования.

Между тем, данная норма права должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные, так и гражданские правоотношения.

Как предусмотрено пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Граждане и юридические лица свободны в заключении договора (пункт 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 43 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 49 «О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении и толковании договора», при толковании условий договора в силу абзаца первого статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нём слов и выражений (буквальное толкование). Такое значение определяется с учётом их общепринятого употребления любым участником гражданского оборота, действующим разумно и добросовестно (пункт 5 статьи 10, пункт 3 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации), если иное значение не следует из деловой практики сторон и иных обстоятельств дела.

Условия договора подлежат толкованию таким образом, чтобы не позволить какой-либо стороне договора извлекать преимущество из её незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Толкование договора не должно приводить к такому пониманию условия договора, которое стороны с очевидностью не могли иметь в виду.

Значение условия договора устанавливается путём сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом (абзац первый статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации). Условия договора толкуются и рассматриваются судом в их системной связи и с учётом того, что они являются согласованными частями одного договора (системное толкование).

Толкование условий договора осуществляется с учётом цели договора и существа законодательного регулирования соответствующего вида обязательств.

Как усматривается из материалов настоящего административного дела, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> предоставлен административному истцу на основании договора аренды земельного участка от 13.03.2024 № 69/2024.

Предметом указанного договора является земельный участок из категории земель – земли населённых пунктов, с видом разрешённого использования – для ведения огородничества (пункт 1 договора).

В соответствии с пунктом 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом либо в соответствии с условиями договора, либо в соответствии с назначением имущества, если в договоре такие условия не определены.

Таким образом, нахождение земельного участка, переданного в аренду, в территориальной зоне с одним из основных видов разрешённого использования само по себе не означает, что любое лицо, получившее земельный участок в аренду с одним видом разрешённого использования, может по своему усмотрению выбрать другой вид разрешённого использования, изменить его и использовать по своему усмотрению без волеизъявления собственника земельного участка.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земельного участка изменение использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

Следовательно, приняв на себя права и обязанности по указанному договору, заключённому без проведения торгов ввиду его предоставления именно для ведения огородничества, ФИО1 как арендатор выразил своё согласие на использование земельного участка в соответствии с одним из основных видов разрешённого использования, которые установлены Правилами землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края, утверждёнными постановлением администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края от 31.07.2024 № 506, для зоны «Ж-1», реализовав своё право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленным в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешённого использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка.

Кроме того, произвольное изменение вида разрешённого использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности. Земельным кодексом Российской Федерации установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности: для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Поскольку земельный участок предоставлен ФИО1 без проведения торгов для определённых целей (для ведения огородничества), не связанных со строительством, то изменение арендатором существующего вида разрешённого использования земельного участка на иной вид в обход процедуры предоставления земельного участка для целей строительства – «индивидуальное жилищное строительство» недопустимо.

В связи с чем, выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований к отказу в удовлетворении заявления ФИО1 по причине того, что вид разрешённого использования земельного участка – индивидуальное жилищное строительство предусмотрен Классификатором видов разрешённого использования земельных участков, утверждённым приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412, сам земельный участок не расположен в охранной зоне инженерных сетей, в водоохранной зоне, в зоне охраны объекта культурного наследия, либо в зоне, подверженной риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера являются ошибочными, а обстоятельства, установленных в данных выводах, не относятся к обстоятельствам, имеющим значение для правильного рассмотрения и разрешения настоящего дела.

Судебная коллегия отмечает, что в силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статьями 39.11, 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации введён единый порядок, используемый при предоставлении земельных участков на торгах вне зависимости от целей предоставления таких земельных участков.

Из положений статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что торги представляют собой особый способ заключения договора, при котором договор заключается с лицом, предложившим наиболее высокую цену или лучшие условия исполнения договора. Процедура проведения торгов основана на состязательности хозяйствующих субъектов.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Непроведение торгов лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право доступа к земельному ресурсу, что приводит к ограничению конкуренции.

Учитывая, что по правилам подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населённого пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства, то изменение вида разрешённого использования земельного участка, предоставленного в аренду у ФИО1 без проведения торгов, с «ведение огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство» в контексте настоящего спора приведёт к нарушению требований пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Исходя из положений части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Так как указанная совокупность условий по настоящему делу отсутствует, а оспариваемый отказ административного ответчика соответствует нормам действующего градостроительного и земельного законодательства и не нарушает права и законные интересы административного истца, у суда первой инстанции, учитывая нормы приведённого правового регулирования и установленные судебной коллегией юридически значимые для правильного рассмотрения и разрешения административного спора обстоятельства, правовых оснований для удовлетворения административного иска не имелось.

Судебная коллегия, установив, что неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального права повлекли принятие незаконного судебного акта, отменяет решение суда первой инстанции по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3, 4 части 2 статьи 310 КАС РФ, и принимает новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, находя доводы апелляционной жалобы обоснованными.

Руководствуясь статьями 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда

определила:

решение Железноводского городского суда Ставропольского края от 22.09.2025 отменить.

Принять по делу новое решение.

Административные исковые требования ФИО1 к администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края, управлению имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края, управлению архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края о признании незаконным отказа управления имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края в изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, с «для ведения гражданами садоводства и огородничества, для ведения огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство», изложенный в ответе от 20.08.2025 № 1328/25/04; о возложении на управление имущественных отношений администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края обязанности повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>, с «для ведения гражданами садоводства и огородничества, для ведения огородничества» на «индивидуальное жилищное строительство», оставить без удовлетворения.

Апелляционную жалобу административного ответчика администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края удовлетворить.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу в порядке, установленном главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в Пятый кассационный суд общей юрисдикции путём подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий Е.А. Строчкина

Судьи Л.А. Болотова

Г.Ю. Полупан

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 20.01.2026.