Апелляционное определение № 2А-4477/2025 33А-1636/2026 от 20 апреля 2026 г.

Судья Струкова П.С. Дело №

(номер производства по делу Производство №

в суде первой инстанции Категория 061

2а-4477/2025)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

21 апреля 2026 года <адрес>

Судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда в составе:

председательствующего – судьи Блейз И.Г.,

судей – №

при секретаре – Михайловой В.Г.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 ча к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, заинтересованное лицо - Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя о признании незаконным решения об отказе, по апелляционной жалобе представителя административного ответчика – Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, на решение Ленинского районного суда города Севастополя от 08 декабря 2025 года,

заслушав доклад судьи Блейз И.Г.,

установила:

административный истец ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к ответчику о признании незаконным отказа от 12 августа 2025 года № ГУ-исх.-№ и возложении обязанности утвердить схему расположения земельного участка, расположенного по адресу: г. <адрес>, площадью № кв.м.

В обоснование административного иска указано, что ФИО1 в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» имеет право на первоочередное отведение земельного участка. ДД.ММ.ГГГГ ФИО1 обратился в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее – Департамент) с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополя в аренду без проведения торгов, расположенного по адресу: г. Севастополь, в районе <адрес>, площадью № кв.м., с видом разрешенного использования «для ведения садоводства» (зарегистрировано под вх. № ГУ-№ от ДД.ММ.ГГГГ)

Решением Департамента от ДД.ММ.ГГГГ, оформленным письмом № ГУ-исх-<адрес> административному истцу в предоставлении государственной услуги было отказано на основании пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – ЗК РФ). Указано, что, согласно заключению Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, формируемый земельный участок относится к зоне Р-3-2 уч. Л-19 в соответствии с приказом Министерства культуры России от 12 августа 2016 года №1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» (далее – Приказ №1864), режим использования которой не предусмотрен для строительства жилого здания.

Административный истец считает данный отказ незаконным, нарушающим его права, как ветерана боевых действий, на получение мер социальной поддержки. Указывает, что согласно Правилам землепользования и застройки, утвержденным Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского, муниципальных округов и города Инкермана» (далее также – ПЗЗ), испрашиваемый земельный участок расположен в зоне Ж-1/А/-/1 (зона ведения садоводства). Полагает, что с учетом наличия утвержденных в установленном законом порядке Правил землепользования и застройки и утверждённого Генерального плана города Севастополя государственный орган не имел права ссылаться на иные нормативные акты, содержащие градостроительные регламенты, в том числе и Приказ № 1864. Кроме того, указывает, что Приказ №1864, на который в своём отказе ссылается Департамент, запрета на предоставление земельных участков в аренду не содержит, а лишь устанавливает ограничения по использованию.

Решением Ленинского районного суда города Севастополя от 08 декабря 2025 года требования ФИО1 удовлетворены. Суд постановил признать незаконным письменный ответ Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от 12 августа 2025 года № ГУ-исх-№; обязать Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя повторно рассмотреть заявление административного истца ФИО1 ча в рамках предоставления государственной услуги вх. № ГУ-№ от 22 июля 2025 года.

Не согласившись с решением суда, представитель административного ответчика Департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, приняв по делу новое решение, об отказе в удовлетворении требований административного искового заявления ФИО1

В обоснование доводов апелляционной жалобы представитель ссылается на обстоятельства, послужившие основанием для принятия оспариваемого решения об отказе. Указывает, что режим использования земельного участка Л-19, в границах которого располагается испрашиваемый административным истцом земельный участок, не предусматривает строительство жилого здания, в связи с чем, считают отказ правомерным, а решение суда незаконным и подлежащим отмене.

Письменные возражения на апелляционную жалобу не поступили.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом и заблаговременно, при таких обстоятельствах, в соответствии со статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть настоящее дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав судью-докладчика, проверив доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, принимая во внимание положения части 1 статьи 308 КАС РФ, согласно которым суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе и возражениях относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам – на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (статья 226 КАС РФ).

Как следует из материалов дела и установлено судом, административный истец ФИО1 является ветераном боевых действий, что подтверждается удостоверением БД № от ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» ФИО1 имеет право на первоочередное отведение земельного участка, в связи с чем на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации обратился 17 июня 2026 года в Департамент с заявлением (зарегистрировано под вх. № ГУ№ от ДД.ММ.ГГГГ) о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, в отношении земельного участка, расположенного по адрес: <адрес>, в районе <адрес>, площадью № кв.м.

Решением Департамента, оформленным письмом от ДД.ММ.ГГГГ №ГУ-исх-№, административному истцу в предоставлении государственной услуги было отказано на основании пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ.

Отказ обоснован тем, что согласно приказу Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 года № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламента в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» формируемый земельный участок относится к зоне Р-3-2 уч. Л-19, при этом режим использования участков Л-19 не предусматривает строительство жилого здания.

При рассмотрении спора судом первой инстанции получена информация из Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, согласно которой, согласно которой, в соответствии с Правилам землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП, испрашиваемый земельный участок формируется в границах контура Ж-1/Г/-/4 территориальной зоны индивидуального жилищного строительства (тип 2) Ж-1. Согласно Генеральному плану города Севастополя, утвержденному Законом г. Севастополя от 19 февраля 2025 года № 835-ЗС, запрашиваемый земельный участок расположен в планируемой функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

В соответствии с документацией по планировке территории «Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общего пользования» утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 года № 248-ПП, запрашиваемый земельный участок расположен за границами красных линий улично-дорожной сети и территории общего пользования (в зоне застройки).

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу о необоснованности отказа Департамента в предоставлении ФИО1 государственной услуги, поскольку испрашиваемый земельный участок, согласно Правилам землепользования и застройки находится в зоне ведения садоводства Ж-1/Г/-/4, в которой испрашиваемый вид разрешенного использования (код 13.2) является одним из основных.

Кроме того, суд указал, что согласно Приказу №1864 испрашиваемый земельный участок находится на границе регламентных участков Р-3-2 уч. Л-19 и Р-4-4 уч. С-4. В границах регламентного участка разрешено строительство объектов отдыха населения, но запрещено строительство зданий жилого назначения, однако согласно содержания кода 13.2 – ведение садоводства – в границах участка с таким видом, возможно, прежде всего, осуществление отдыха и выращивание гражданами сельскохозяйственных культур, а также размещение садового дома, хозяйственных построек и гаражей. Утвержденным границам улично-дорожной сети и территории общего пользования непосредственно не граничат с контуром испрашиваемого земельного участка. Кроме того, как указал суд, Приказ № утратил силу.

Судебная коллегия, проверяя решение суда первой инстанции на его соответствие требованиям статьи 176 КАС РФ, указывает следующее.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно положениям пункта 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с положениями статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в том числе в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, требования к которой установлены статьей 11.10 соответствующего Кодекса.

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации и (или) региональными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства (пункт 2 ст. 11.10 ЗК РФ).

В силу подпункта 4 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ, несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории может быть основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя 22 сентября 2016 года № 883-ПП Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, отраслевое и межотраслевое управление в сфере имущественных и земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг, управлению и распоряжением государственным имуществом, которое находится в собственности города Севастополя.

Согласно пункту 2.3 Положения Департамент осуществляет управление и распоряжение имуществом и землями в пределах своей компетенции.

Порядок предоставления земельного участка определен положениями ст. 39.14 ЗК РФ, в городе Севастополе также - Административным регламентом по предоставлению государственной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности города федерального значения Севастополь», утвержденным приказом Департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя от 07 декабря 2021 года №11-АР (далее также – Административный регламент №11-АР).

Основанием для отказа в предоставлении земельного участка является, кроме прочего, случай, когда предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается (п.19 ст. 39.16 ЗК РФ).

Аналогичные основания для отказа в предоставлении государственной услуги определены пунктом 2.10.1 Административного регламента №11-АР.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным Законом.

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Таким органом государственной власти является Министерство культуры Российской Федерации (подпункт 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года №590).

В соответствии с приказом Министерства культуры России от 12 августа 2016 года №1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе», действовавшим на момент принятия Департаментом решения, В границах регламентного участка Р-3-2 разрешается реконструкция и благоустройство парков, скверов, озелененных городских пространств; размещение малых архитектурных форм (скамейки, навесы, урны), объектов парковой инфраструктуры, связанной с обеспечением туристической деятельности; ремонт и реконструкция дорожно-тропиночной сети в границах земель общего пользования с учетом сохранившихся элементов планировочной структуры Гераклейской хоры; строительство, реконструкция зданий общественного питания, отдыха населения, обслуживания парков при сохранении условий визуального восприятия объектов культурного наследия; строительство зданий, строений, сооружений для обеспечения обороны и безопасности при сохранении условий визуального восприятия объектов культурного наследия, расположенных на участке Л-8; размещение объектов капитального строительства с видом разрешенного использования: банковская и страховая деятельность на участке Л-15.

В границах регламентного участка Р-3-2 запрещается: строительство зданий жилого и коммунально-складского назначения, объектов промышленности, транспорта и специального назначения (кроме зданий, строений, сооружений для обеспечения обороны и безопасности, расположенных на участке Л-8); замусоривание территории и загрязнение почвенного покрова; разведение костров.

Как следует из имеющихся материалов дела, на момент рассмотрения Департаментом заявления ФИО1 спорный земельный участок, в соответствии с приказом №1864 находился в регламентной зоне Р-3-2 участок Л-19, в границах которого как указано выше, не разрешена деятельность, ведение которой предполагается при предоставлении земельного участка для садоводства, а потому отказ Департамента в предоставлении государственной услуги является обоснованным.

Указание в решении суда первой инстанции, на то, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с нормами, установленными постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана» относится к зоне Ж-1/Г/-/4 территориальной зоны ведения садоводства Ж-1, основано на неверном толковании норм права.

Так, в соответствии с частью 6 статьи 1.9 ПЗЗ, в случае если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1 - 2.22 раздела III настоящих Правил.

В случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (часть 5 ст. 2.12 Правил 730-ПП).

Кроме того, ссылка в решении суда на то, что на момент принятия решения был опубликован Приказ Министерства культуры Российской Федерации №2049 от 12 ноября 2025 года «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе», согласно указанному приказу приказ Минкульта №1864 признаётся утратившим силу, так же основан на неверное толковании норм права.

Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 12 ноября 2025 года №2049 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе», в соответствии с которым изменены требования к земельным участкам, а также изменено расположение формируемого спорного земельного участка, вступил в законную силу 19 декабря 2025 года, при этом, при рассмотрении административного спора по правилам главы 22 КАС РФ, законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Таким образом, исходя из приведенных выше требований закона, суд руководствуется законодательством, действовавшим на момент принятия оспариваемого решения.

В силу статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При разрешении спора судом первой инстанции не были правильно применены нормы материального права, а выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам административного дела, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемое судебное решение является незаконным и необоснованным и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда,

определила:

апелляционную жалобу представителя административного ответчика Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя – удовлетворить, решение Ленинского районного суда города Севастополя от 08 декабря 2025 года отменить, постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении иска ФИО1 ча – отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий –

Судьи –