Апелляционное определение от 20 февраля 2024 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № АПЛ24-5


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 20 февраля 2024 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Зинченко И.Н., Крупнова И.В.

при секретаре Иванове В.Н. с участием прокурора Дворцова СВ. рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании приказа Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 1 марта 2012 г. № 96 «Об утверждении Положения о жилищных комиссиях в органах федеральной службы безопасности» по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2023 г. (дело № ВКАПИ23-38), которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Круп-нова И.В., выступление административного истца ФИО1., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Федеральной службы безопасности Российской Федерации ФИО2, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, и заключение прокурора Дворцова СВ., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляци-

онная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее также - ФСБ России) от 1 марта 2012 г. № 96 (далее - Приказ № 96) утверждено Положение о жилищных комиссиях в органах федеральной службы безопасности.

ФИО1., полагая, что Приказ № 96 является нормативным правовым актом, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании его недействующим с момента издания, поскольку он не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке. Приказ, по утверждению административного истца, затрагивает его субъективное жилищное право, что подтверждается длительным необеспече- нием жилым помещением.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Проверив положения Приказа № 96 и сопоставив их содержание с нормами Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утвержденных приказом ФСБ России от 24 октября 2011 г. № 590, (далее - Правила № 590) суд пришел к выводу, что оспариваемый акт носит организационный характер, поэтому не нуждается в государственной регистрации и официальном опубликовании. Порядок жилищного учета, а также вопросы очередности и сроки предоставления жилого помещения, с чем административный истец связывает нарушение своих прав, Приказ № 96 не регулирует.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней ФИО1., указывая на необоснованность и незаконность решения, просит его отменить и принять по делу новое решение.

По мнению административного истца, оспариваемый приказ обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержащиеся в нем нормы возлагают на жилищные комиссии определенные функции, что предполагает исполнение этими комиссиями обязательных правил поведения. В Приказе № 96 отсутствует механизм обеспечения прав граждан, уволенных с военной службы, на получение в порядке очередности жилого помещения по избранному месту жительства, что не соответствует Правилам учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучше-

нии жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвер-

жденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054. Система организации и деятельности жилищных комиссий, предусмотренных Приказом № 96, не способна обеспечить реализацию данного права. Кроме того, ФИО1. считает, что законодательство Российской Федерации не предусматривает создание и функционирование жилищных комиссий, поэтому существование этих комиссий в системе ФСБ России неправомерно.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель ФСБ России ФИО2 и представитель Министерства юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) ФИО3 утверждают, что решение суда об отказе в удовлетворении административного искового заявления является законным и обоснованным.

Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее - Федеральный закон «О статусе военнослужащих») государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета.

При этом согласно абзацу девятнадцатому данного пункта порядок организации деятельности по принятию на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, порядок ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и проверки оснований, дающих право состоять на данном учете и право на предоставление жилищной субсидии и жилого помещения, порядок предоставления таким гражданам жилищной субсидии и жилого помещения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти или федеральным государственным органом, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

Кроме того, согласно пункту 4 статьи 152 Федерального закона «О статусе военнослужащих» порядок включения военнослужащих-граждан и проживающих совместно с ними членов их семей в списки нуждающихся в специализированных жилых помещениях и порядок предоставления служебных жилых помещений, жилых помещений в общежитиях определяются федеральным органом исполнительной власти или федеральным государствен-

ным органом, в которых федеральным законом предусмотрена военная

служба.

Таким образом, полномочия по решению вопросов, связанных с реализацией жилищных прав военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы), ФСБ России предоставлены законом.

Судом правильно применены и корреспондирующие указанному закону нормы Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, согласно которым для решения основных задач ФСБ России осуществляет, в том числе жилищное обеспечение и в пределах своих полномочий нормативно-правовое регулирование, а директор ФСБ России издает на основании и во исполнение федерального законодательства и настоящего Положения правовые акты (подпункты 2, 69 пункта 9 и подпункт 5 пункта 11).

По смыслу закона определение указанного порядка реализации жилищных прав военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы) включает в себя, в том числе определение лиц и (или) органов, подразделений, осуществляющих эту работу.

Более того, согласно Правилам признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 512 (далее - Постановление № 512) и действовавшим до 1 ноября 2020 г., указанные вопросы отнесены к компетенции именно уполномоченных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

Подобное положение закреплено и в Правилах признания военнослужащих - граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, нуждающимися в жилых помещениях, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2020 г. № 1768 (далее - Постановление № 1768) и вступивших в силу с 1 ноября 2020 г., согласно которым такая работа осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, либо уполномоченными ими органами или учреждениями.

С учетом этого следует признать, что создание и функционирование в системе ФСБ России жилищных комиссий в качестве указанных уполномоченных органов законодательству Российской Федерации, вопреки мнению административного истца, не противоречит. К тому же, существование и дея-

тельность таких комиссий предусмотрена, в частности постановлениями

Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. № 897 «Об утверждении типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам Федеральной службы безопасности, таможенным органам Российской Федерации» и от 16 марта 2013 г. № 217 «Об установлении категорий сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и таможенных органов Российской Федерации, которым предоставляются жилые помещения специализированного жилищного фонда, и о порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда сотрудникам этих учреждений и органов».

Разрешая данное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый приказ не является нормативным правовым актом.

Пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Из содержания Приказа № 96 усматривается, что он не устанавливает, не изменяет, не отменяет правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные отношения, в связи чем не является нормативным.

Положение о жилищных комиссиях в органах федеральной службы безопасности утверждено оспариваемым приказом именно в целях организации их работы (преамбула, пункт 1), оно определяет виды комиссий (пункт 3), порядок их создания и состав (пункты 4, 8), функции (пункты 5, 9, 10, 11), нормативное правовое (пункт 2) и организационное обеспечение их деятель

ности, в том числе со стороны председателя и секретаря жилищной комиссии

(пункты 6, 7, 12), порядок проведения заседаний и ведения протокола (пункты 13, 14, 15), а также устанавливает формы документов (приложения № 1, 2, 3).

С учетом этого суд первой инстанции обоснованно признал, что Приказ № 96 не обладает признаками нормативного правового акта, носит организационный характер, адресован исключительно жилищным комиссиям и не содержит норм, которые могли бы затронуть законные интересы административного истца.

В свою очередь вопросы признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, в том числе по избранному месту жительства, включая определение очередности исходя из даты принятия на соответствующий учет, регулировались положениями Постановления № 512, а с 1 ноября 2020 г. это реализуется на основании подобных норм Постановления № 1768.

Кроме того, в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и Постановлением № 512, ФСБ России в целях организации работы по обеспечению жилыми помещениями изданы Правила № 590, из которых следует, что вопросы признания военнослужащих и членов их семей нуждающимися в жилых помещениях, учета этих граждан в качестве таковых, предоставления им жилых помещений решаются соответствующими жилищными комиссиями.

Принимая во внимание данные положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Приказ № 96 по своей сути издан как организационный правовой акт во исполнение Правил № 590.

Вопреки мнению ФИО1., возложение на жилищные комиссии определенных функций и выполнение ими соответствующих обязанностей в рамках, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 2 Положения о жилищных комиссиях в органах федеральной службы безопасности), само по себе не изменяет организационный характер Приказа № 96.

Между тем согласно пункту 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» обязательному официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие

государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с пунктом 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

Поскольку Приказ № 96 нормативным правовым актом не является, то к нему не применимы положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 о государственной регистрации и официальном опубликовании.

Что касается конкретных действий (бездействия) жилищных комиссий по реализации жилищных прав ФИО1., то они могут быть оспорены в порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Председательствующий В.Ю. Зайцев Судьи И.Н. Зинченко

И.В. Крупное