Определение от 19 ноября 2002 г. по делу № 3-55/02

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

93-Г02-20

Дело №
ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Кнышева В.П.,

судей Горохова Б.А, Нечаева В.И.

рассмотрела в судебном заседании 19 ноября 2002 г. по кассационной жалобе Сечкина А.А. на решение Магаданского областного суда от 11 сентября 2002 г. дело по заявлению Сечкина А А о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая 2001 г. № 77/321 об избрании Проказина В Н Таланова А Н , Данилюка Г Н Тренкеншу Ф

И депутатами Магаданской областной Думы, о прекращении их полномочий депутатов, об аннулировании результатов выборов и обязании Из- бирательную комиссию Магаданской области назначить новые выборы депутатов по избирательным округам №№ 13, 15, 16и 17.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо- ва Б.А, объяснения заявителя Сечкина А.А, его представителей Жукова П.Б. (доверенность от 11.02.2002 г.) и Юдина В.Д. (доверенность от 16.02.2002 г.), представителей Избирательной комиссии Магаданской области Мануйлова В.И. (доверенность от 13.11.2002 г.), представителя Таланова А.Н. - Дивавиной Н.И. (доверенность от 11.11.2002г.), представителя Тренкеншу Ф.И. - Назимо- вой Н.И. (доверенность от 11.11. 2002г.), представителя Данилюка Г.Н. - Пле- шаковой Т.П. (доверенность от15.11.2002г.), Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации


Сечкин А.А. обратился в суд с жалобой о признании незаконным и об отмене постановления Избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая 2001 г. № 77/321 об избрании депутатами Магаданской областной Думы третьего созыва по одномандатным округам: № 13 - Проказина В.Н, № 15 - Таланова А.Н, № 16 - Данилюка Г.Н, № 17 - Тренкеншу Ф.И, а также о назначении по- вторных выборов по указанным избирательным округам, ссылаясь на то, что Проказин В.Н, Таланов А.Н, Данилюк Г.Н. и Тренкеншу Ф.И. являются гла- вами муниципальных образований соответственно:

, , и районов, и в соответствии со статьей 32 Закона Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области» от 19 февраля 1996 г. № 4-03 не имеют право быть од- новременно депутатами Магаданской областной Думы.

Проказин В.Н, Таланов А.Н, Данилюк Г.Н. и Тренкеншу Ф.И. не сложи- ли с себя полномочия глав муниципальных образований, а Избирательная ко- миссия Магаданской области не аннулировала результаты выборов по данным избирательным округам, что противоречит части 2 статьи 67 Закона Магаданской области «О выборах депутатов Магаданской областной Думы» от 17 февраля 2001 г. № 160-03.

Кроме того, должность депутата Магаданской области в соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ является государственной должностью, а в силу пункта 5 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнения- ми) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Решением Магаданского областного суда от 13 марта 2002 г. заявление было оставлено без удовлетворения.

Определением Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации решение суда было отменено, как вынесенное с нарушением норм материального права и с существенными нарушениями норм процессуального права; дело было направлено на новое рассмотрение, при ко- тором суду было указано на необходимость определить правовые способы и последствия устранения нарушения прав заявителя применительно к данному делу.

Решением Магаданского областного суда от 11 сентября 2002 г. заявле- ние Сечкина А.А. вновь было оставлено без удовлетворения.


В кассационной жалобе Сечкина А.А. поставлен вопрос об отмене решения суда, как вынесенного с нарушением норм материального права и с суще- ственными нарушениями норм процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно статья 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение соответствия Конституции и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей Конституции Российской Федерации и Федеральным законам, установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, действует федеральный закон (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона «Об основных гаранти- ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ) ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, в том числе с невозможностью находиться на государственной или муниципальной службе, входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Ограничения, связанные с депутатской деятельностью в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, на федеральном уровне установлены статьей 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с частью 1 которой содержатся ограничения по замещению должностей депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей, государственных должностей Российской Федерации, федеральной государственной службы, иных государственных должностей и государственной службы субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом.


При рассмотрении настоящего дела суд ошибочно истолковал содержа- ние данной нормы и пришёл к неправильному выводу о том, что в ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень ограничений, связанных со статусом депутатов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вопрос о том, может ли должностное лицо органа государственной власти субъекта Российской Федерации или муниципальный служащий быть депутатом представительного органа государственной власти или выборным лицом местного самоуправления, является вопросом о правовом статусе этих лиц, от- несённым в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В настоящее время федеральным законодательством определён правовой статус государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации но не решён вопрос о статусе выборных лиц местного самоуправления.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119- ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственные служащие не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью; быть депутатом представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Эти ограничения статьёй 60 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до принятия соответствующего федерального закона бы- ли распространены и на муниципальных служащих и закреплены впоследствии в ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Таким образом, федеральным законодательством для государственных и муниципальных служащих установлен запрет на совмещение исполнения слу- жебных обязанностей с участием в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Нарушение этого запрета может повлечь за собой увольнение служащего с работы после его избрания в представительные орга- ны власти и местного самоуправления.

До последнего времени на уровне федерального законодательства отсутст- вовали ограничения занимать какие-либо должности, связанные со статусом депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или выборного лица местного самоуправления, включая вы- борную должность главы местного самоуправления. Примерный перечень та- ких ограничений был предусмотрен ст. 12 Федерального закона 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 ИЗ-ФЗ).

Субъект Российской Федерации в своём региональном законодательстве по данному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации мог установить нормы, запрещающие совмещение вы- борной должности в органах местного самоуправления со статусом депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Формы такого запрета могут быть различными: не только прямое указа- ние на это в законе о статусе депутата представительного органа власти субъекта Российской Федерации, но и в других формах, например, в виде ограничения порядка регистрации избранного депутата, не выполнившего обязательства освободить ранее занимаемую должность, в законах о выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации могут вводить своими законами ограничения, связанные со статусом депутатов представительных органов государственной власти и выборных лиц местного самоуправления, что не выходит за пределы полномочий представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что статьей 32 Закона Магаданской области от 19 февраля 1996г. № 4-03 «О местном самоуправлении Магаданской области», действовавшей на момент проведения выборов депутатов Магаданской областной Думы третьего созыва, было предусмотрено, что депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть рабо- тающими на постоянной (штатной) основе депутатами и выборными должностными лицами органов местного самоуправления иных муниципальных образований, а также депутатами органов государственной власти Российской Федерации.

Этот Закон Магаданской области был принят в пределах полномочий законодательного органа государственной власти Магаданской области и феде- ральному законодательству не противоречил.

Этот факт подтверждается, в частности тем, что ст. 12 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 07.05.2002 N 47-ФЗ была приведена в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой гаранти- руется самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации и устанавливается принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления.

Совмещение должности депутата законодательного органа государствен-ной власти субъекта Российской Федерации с выборной должностью местного самоуправления не может рассматриваться иначе, как вмешательство государственных должностных лиц в разрешение вопросов исключительного ведения самих муниципальных образований, в связи с чем ст. 12 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что в течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выбор- ные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Вывод суда о том, что статья 32 закона Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области» не могла применяться на территории Магаданской области как противоречащая действующему федеральному и об- ластному законодательству, несостоятелен по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 23 закона Магаданской области «О законодательных актах Магаданской области», законодательные акты Магаданской области вводятся в действие (вступают в силу) с момента их первого официаль- ного опубликования в одной из названых областных газет («Территория» и «Магаданская правда»), если иной порядок вступления в силу не оговорён в самом законодательном акте.

В соответствии с ч. 1 ст. 25 закона Магаданской области «О законодательных актах Магаданской области», законодательные акты Магаданской области, принятые и введённые в действие в соответствии с настоящим Законом, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Магаданской области органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объеди- нениями, должностными лицами и гражданами.

В соответствии с ч. 1 ст. 26 закона Магаданской области «О законодательных актах Магаданской области», отмена, изменение или дополнение законодательного акта Магаданской области, вступившего в законную силу, осуществляется принятием законодательного акта Магаданской области в той же форме - закона Магаданской области или постановления областной Думы.

Таким образом, любой закон Магаданской области вступает в законную силу с момента его первого опубликования и обязателен для исполнения всеми субъектами правоотношений на территории Магаданской области, независимо от того, согласуется ли он с другим правовым актом, и действует до момента его отмены или изменения другим вступившим в силу законом Магаданской области.


Кроме того, статья 32 закона Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области» не противоречила ни федеральным законам, ни Уставу Магаданской области, поскольку в них запрета на ограничение совмещения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов Магаданской областной Думы установлено не было, и этот вопрос в них не регулировался. Субъекты Российской Федерации наделены федеральным законодательством правом самостоятельно устанавливать дополни- тельные ограничения для выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов на своей территории.

Вывод суда о том, что статья 32 закона Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области» от 19 февраля 1996 г. № 403, на кото- рую ссылается заявитель, до приведения её в соответствие с Уставом Магаданской области, была изложена некорректно и допускала множественное толко- вание, что не позволяло применить её на практике, является неправильным.

Суду было представлено и приобщено к материалам дела постановление Магаданской областной Думы от 02.10.1997 г. № 13, которое было отменено постановлением Магаданской областной Думы от 04.06.2001 г. № 8 уже с уча- стием депутатов Данилюка Г.Н, Проказина В.П, Таланова А.П. и Тренкеншу Ф.И. В указанном постановлении было дано толкование статьи 32 закона Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области», а именно: слова статьи 32 данного закона «не могут быть» относятся к словам «депутатами органов государственной власти Российской Федерации» вне за- висимости, работают они на постоянной (штатной) основе либо на обществен- ных началах. Следовательно, данная норма запрещала лицу, являющемуся депутатом, или выборным лицом органа местного самоуправления, одновремен- но быть депутатом Магаданской областной Думы, в том числе, и на общест- венных началах.

В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 1 закона Магаданской области «О законодательных актах Магаданской области» постановления Магаданской областной Думы являются законодательными актами Магаданской области и согласно ч. 1 ст. 25 указанного закона, обязательны для исполнения всеми находя- щимися на территории Магаданской области органами государственной власти.

Согласно ст. 3 закона Магаданской области «О статусе депутата Магаданской областной Думы» от 24 сентября 1994 г. срок полномочий депутата Магаданской областной Думы начинается со дня избрания депутата, а не со дня выдачи ему удостоверения депутата Магаданской областной Думы.

В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 67 закона Магаданской области «О выборах депутатов Магаданской областной Думы» от 17 февраля 2001 г. № 160-03 соответствующая окружная избирательная комиссия после подписания протокола о результатах выборов незамедлительно извещает об этом зарегист- рированного кандидата, избранного депутатом областной Думы, после чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую окружную избира- тельную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, не совместимых со статусом депутата областной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трёхдневный срок было подано заявле- ние об освобождении от таких обязанностей.

Из данной правовой нормы видно, что депутат Магаданской областной Думы считается избранным с момента подписания окружной избирательной комиссией протокола о результатах выборов. Эти протоколы в окружных изби- рательных комиссиях по 13, 15, 16, 17 одномандатным округам были подписа- ны 21 мая 2001 г, соответственно срок полномочий депутатов Магаданской областной Думы Данилюка Г.Н, Проказина В.Н, Таланова А.Н. и Тренкеншу Ф.И. начался с 21 мая 2001 г.

Также с датой подписания протокола о результатах выборов соответст- вующей окружной избирательной комиссией закон связывает отсчёт срока на сложение обязанностей, не совместимых со статусом депутата областной Ду- мы. Поскольку протоколы подписаны 21 мая 2001 г, то сложить обязанности выборных глав муниципальных образований, не совместимых со статусом депутата Магаданской областной Думы, Данилюк Г.П, Проказин В.Н, Таланов А.Н. и Тренкеншу Ф.И. должны были в пятидневный срок, т.е. до 26 мая 2001г.

В нарушение ст. 67 закона Магаданской области «О выборах депутатов Магаданской облачной Думы» депутаты Данилюк Г.Н, Проказин В.Н, Таланов А.Н. и Тренкеншу Ф.И. не сложили обязанности, не совместимые со статусом депутата Магаданской областной Думы, что и явилось основанием для об- жалования результатов выборов по 13, 15, 16, 17 одномандатным округам.

Не выполнив требование ст. 67 закона Магаданской области «О выборах депутатов Магаданской областной Думы», Данилюк Г.Н, Проказин В.Н, Таланов А.Н. и Тренкеншу Ф.И. именно в качестве депутатов Магаданской областной Думы на заседании Магаданской областной Думы 4 июня 2001 г. иниции- ровали и проголосовали за не предусмотренное повесткой дня изменение ре- дакции ограничивающей их полномочия ст. 32 закона Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области» и за отмену постановления Магаданской областной думы от 02.10.1997 г. № 13.

Указанные доводы были изложены Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при отмене первого решения Магаданского областного суда по данному гражданскому делу.

В нарушение требований ст. 314 ГПК РСФСР указание Верховного суда РФ судом первой инстанции не были приняты во внимание, что привело к по- вторному вынесению незаконного решения.

Таким образом, нормы материального права судом при рассмотрении на- стоящего дела были истолкованы и применены неправильно, что в силу п. 3 ст. 307 ГПК РСФСР является основанием для отмены решения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской


Федерации находит возможным и необходимым вынести новое решение по данному делу об удовлетворении требований Сечкина А.А. в части признания постановления Избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая 2001 г. № 77/321 в части избрания Проказина В Н Таланова А

Н и Тренкеншу Ф И депутатами Магаданской областной Думы третьего созыва незаконным. При этом коллегия, принимая во внимание, что Данилюк Г.Н. до вынесения судом решения сложил с себя полномочия главы района Магаданской области (л.д.260), считает возможным решение суда в части отказа в удовлетворении жалобы Сечкина А.А. о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая 2001 г. № 77/321 в части избрания депутатом Магаданской областной Думы третьего созыва Данилюка Г.Н. оставить без изменения.

В остальной части решение суда подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение, при котором суду следует определить правовые способы и последствия устранения нарушения прав заявителя применительно к данному конкретному делу.

На основании изложенного, руководствуясь п. 2 ст. 305, п. 4 ст. 306 ст. 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

01ТРЕДЕЛИЛА:

решение Магаданского областного суда от 11 сентября 2002 г. отменить час- тично.

Жалобу Сечкина А А удовлетворить частично.

Признать постановление Избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая 2001 г. № 77/321 в части избрания Проказина В Н , Таланова А Н и Тренкеншу Ф И депутатами Магаданской областной Думы третьего созыва незаконным.

В части жалобы Сечкина А А о прекращении полномочий депутатов Проказина В Н Таланова А Н и Тренкеншу Ф И об аннулировании результатов выборов и обязании Избирательную комиссию Магаданской области назначить новые выборы депутатов по избирательным округам №№ 13, 15 и 17 дело на- править на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции в ином составе судей.

В части отказа в удовлетворении жалобы Сечкина А А

о признании незаконным постановления Избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая 2001 г. № 77/321 в части избрания депутатом Магаданской областной Думы третьего созыва Данилюка Г Н , о прекращении его полномочий депутата, об аннулировании результатов выборов по избирательному округу № 16 и о назначении новых выборов по этому избирательному округу оставить без изменения, кассационную жалобу Сечкина А А - без удовлетворения.