Определение от 14 ноября 2007 г. Верховный Суд РФ

Дело № 36-Г07-7


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва «14» ноября 2007 г.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

Председательствующего Пирожкова В.Н. Судей Соловьева В.Н. и Калининой Л.А.

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационному представле- нию прокурора на решение Смоленского областного суда от 7 сентября 2007 г. по заявлению прокурора Смоленской области о признании недействующими части 1 статьи 4 областного закона от 25.04.2006 г. № 29-з «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений», При- ложения к данному областному закону и областного закона от 25.04.2006 № 30-з «О методике распределения субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных районов и городских округов Смоленской области из регионального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений», которым в удовлетворении заявленного требования прокурору было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловь- ева В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., не поддержавшей доводы кассационного представления прокурора Смоленской области, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации


установила:

Прокурор Смоленской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу решения суда части 1 статьи 4 областного закона от 25.04.2006 г. № 29-з «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений», Приложения к данному областному закону и областному закону от 25.04.2006 г. № ЗО-з «О методике распределения субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных районов и городских округов Смоленской области из регионального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений».

По мнению прокурора, утверждение методики распределения субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов из регионального фонда компенсаций, в основу которой заложен норматив расходов по предоставлению данной меры социальной поддержки указанной категории работников, ущемляет права этих лиц на получение этой поддержки, так как федеральным законодательством какого-либо ограничения размера этой поддержки не предусмотрено.

Между тем, оспариваемым нормативным правовым актом области (закон № ЗО-з) утверждена методика распределения субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов из регионального фонда компенсаций, которая использует норматив расходов по предоставлению данной меры социальной поддержки, утвержденный законом № 29-з.

Представитель прокуратуры в судебном заседании заявленные требования поддержал, дополнительно пояснив, что методика не должна содержать нормативы, так как они позволяют рассчитать субвенцию в полном размере, оспариваемые нормативные акты противоречат ст.ст.34 и 37 Бюджетного кодекса РФ.

Представитель Смоленской областной Думы с требованиями прокурора не согласился, пояснив, что оспариваемые законы приняты в рамках межбюджетных отношений и не затрагивают социальную сферу, соответствуют федеральному законодательству, в частности, подпункту 3 пункта 6 ст. 19 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым обязательным требованием является наличие в законах субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными го-сударственными полномочиями порядка расчета нормативов для определения общего объема субвенций. Аналогичное требование содержится в пункте 3 ст.85 Бюджетного кодекса РФ. Необходимость утверждения методики опреде- лена также ст. 140 Бюджетного кодекса РФ.

Представитель губернатора Смоленской области с требованиями прокурора также не согласился, полагая их необоснованными.

Решением Смоленского областного суда от 7 сентября 2007 г. в удовле- творении заявленного прокурором требования отказано.

Не соглашаясь с этим, прокурор в кассационном представлении ставит вопрос об отмене состоявшегося решения суда, постановленного, по его мне- нию, в нарушение требований действующего федерального законодательства, регулирующего спорные отношения по вопросу представления педагогическим работникам в сельской местности указанных мер социальной поддержки.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное по данному делу решение суда подлежа- щим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как установлено судом, оспариваемый закон Смоленской области от 25 апреля 2006 г. № 29-з «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственным полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений» принят Смоленской областной Думой 25.04.2006 г., подписан губернатором Смоленской области 25 апреля 2006 г. и опубликован в «Вестнике Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области» 27.04.2006 г., № 5, часть 1, стр. 212, «Смоленской газете», № 19, 11.05.2006 г.

Закон введен в действие законом Смоленской области «Об областном бюджете на 2007 г.» от 28.11.2006 г. № 25-з (пп.З, п.2, стр.16).

Областной закон от 25.04.2006 г. № ЗО-з «О методике распределения субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных районов и городских округов Смоленской области из регионального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений» принят Смоленской областной Думой 25 апреля 2006 г., подписан губернато- ром Смоленской области 25 апреля 2006 г. и опубликован в «Вестнике Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области» 27.04.2006 г., № 5, часть 1, стр. 220, «Смоленской газете», № 19, 11.05.2006 г.

Приложение к закону № 29-з содержит способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных районов и городских округов Смоленской области из облает-ного бюджета на осуществление государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений, ос- нованную на нормативах расходов для расчета стоимости найма, отопления, освещения, объемов материальных затрат, исходя из которых выводится норматив расходов по предоставлению мер социальной поддержки на одного педа- гогического работника.

Закон № ЗО-з утверждает методику распределения средств бюджетам муниципальных районов и городских округов из регионального фонда компенсаций с учетом норматива расходов по предоставлению мер социальной поддержки на одного педагогического работника.

Выясняя обоснованность утверждения прокурора о противоречии указанных законов нормам бюджетного законодательства, суд принял во внимание то обстоятельство, что в силу п. 3 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предостав- ление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.

Следует признать обоснованным вывод суда о том, что выделение указанных субвенций невозможно без наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями на их реализацию.

Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществ- ляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В этой связи в силу п.п. 3 п. 6 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, дол- жен содержать, в частности, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществ- ления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты.


В соответствии с пунктом 7 этой же статьи положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Согласно пункту 2 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ субвенции из регионального фонда компенсации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, орга- ны местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (от- дельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показате- лям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат).

Анализируя указанные положения, суд обоснованно сделал вывод о том, что наличие нормативов для расчета субвенции является обязательным услови- ем.

С учетом этого судом правильно обращено внимание на то обстоятельст- во, что федеральное законодательство не содержит показателей нормативов для расчета субвенции органам местного самоуправления на осуществление государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках педагогических работников образовательных учреждений, поскольку размер, условия и порядок возмещения расходов, свя- занных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавли- ваются законодательными актами субъектов Российской Федерации (абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).

В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что оспариваемые прокурором нормы областных законов № 29-з и № 30-3 приняты законода- телем области в рамках межбюджетных отношений и регулируют вопросы, свя- занные с выделением субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов на определенные целевые расходы и не регулируют отношения по вопросам социальной защиты педагогических работников.

Не соглашаясь с доводом прокурора об ограничении этими законами прав на получение льгот педагогическим работникам, суд правильно указал, что эти льготы установлены Законом Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) и не являются финансовыми обязательствами субъекта. В силу абз. 3 п.5 ст.55 указанного закона субъекту Российской Федерации передано лишь право определять порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам тем организациям, ко- торые оказывают жилищно-коммунальные услуги.

Это правило не влияет на право педагогических работников на бесплат- ное и не ограниченное социальной нормой площади жилого помещения и нор- мативами потребления коммунальных услуг пользование жилым помещением с отоплением и освещением, т.к. приведенные выше полномочия субъектов Российской Федерации направлены на формирование предусмотренных главой 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетных отношений по вы- равниванию уровня минимальной бюджетной обеспеченности, оказанию за счет средств федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации путем предоставления им дотаций, субвенций и субси- дий на финансирование отдельных целевых расходов, и сами по себе не изме- няют предусмотренные федеральным законодательством условия, порядок и объемы предоставления данных льгот для работников образования.

Таким образом, суждения суда о том, что принятие оспариваемых прокурором нормативных актов не изменяет правового регулирования в сфере социальной защиты педагогических работников, а поэтому не противоречит абзацу 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании», а также не ограничивает и не ставит право этих лиц на получение социальных льгот в зависимость от взаимоотношений между бюджетами следует признать обоснованными и по существу правильными.

Судом также принято во внимание, что указанные льготы предоставля- ются в натуральной форме, т.е. педагогическим работникам не начисляется плата за жилье, и они не получают субсидии на покрытие расходов по отопле- нию и освещению.

При таких обстоятельствах Смоленским областным судом обоснованно сделан вывод об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими оспариваемых законов Смоленской области.

Таким образом, решение Смоленского областного суда от 7 сентября 2007 года следует признать законным и обоснованным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Доводы кассационного представления прокурора являются несостоятель- ными, так как не содержат ссылок опровергающих выводы суда, сводятся лишь к несогласию с правовой оценкой установленных судом обстоятельств, что не может рассматриваться в качестве достаточного основания для отмены решения суда в кассационном порядке.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации


определила:

Решение Смоленского област го суда от 7 сентября 2007 года оставить без изменения, кассационное предс ение прокурора без удовлетворения. Председательствующий