Апелляционное определение от 7 июня 2019 г. по делу № 3А-1/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ П7-АПА19-3


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва 7 июня 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой ЕВ. и Корчашкиной Т.Е. при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, действующей в своих интересах и в качестве представителя ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34 (далее - ФИО1, ФИО2 и другие, административные истцы) о признании недействующим в части постановления Правительства Севастополя № 66-1Ш от 8 февраля 2018 года «О создании государственного природного ландшафтного заказника регионального значения «Ласпи», (далее - Постановление № 66-ПП) по апелляционной жалобе административных истцов на решение Севастопольского городского суда от 16 января 2019 года, которым административное исковое

заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой ЕВ., объяснения ФИО1, являющейся также и представителем административных истцов, ФИО17, ФИО23, поддержавших доводы жалобы, возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации ФИО35, представителя Губернатора города Севастополя, Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя и Государственного бюджетного учреждения города Севастополя «Экологический центр» ФИО36, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

8 февраля 2018 года Правительством Севастополя издано Постановление № 66-ПП, которым на территории внутригородского муниципального образования города Севастополя Балаклавского муниципального округа создан государственный природный ландшафтный заказник регионального значения «Ласпи» общей площадью 1 232,74 га (далее - заказник «Ласпи» (пункт 1), утверждены его границы в соответствии с координатами характерных точек (приложение № 1, пункт 2), положение о названном заказнике (приложение № 2, пункт 3), которые официально опубликованы 8 февраля 2018 года путём размещения на сайте Правительства Севастополя.

Положение о государственном природном ландшафтном заказнике регионального значения «Ласпи» ( далее - Положение о заказнике) имеет раздел VI, состоящий из названий приложений к нему, в том числе перечень земельных участков, расположенных на территории заказника, в виде таблицы, в которой под номером 35 указан земельный участок площадью 1 157 042 кв.м с кадастровым номером 91:01:058002:1023 (далее - спорный участок), вид разрешённого использования «для иных видов использования, характерных для населённых пунктов; «Отдых (рекреация)» (код 5.0); «Использование лесов» (код 10.0).

Административные истцы обратились в суд с коллективным административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия постановления № 66-ПП в части включения в границы заказника «Ласпи» спорного земельного участка, ссылаясь в обоснование требований на несоблюдение процедуры принятия указанного регионального нормативного акта, а также нарушение прав владения и пользования, принадлежащими им земельными участками и объектами недвижимости ввиду незаконности формирования этого земельного участка, то есть фактически оспаривают пункт 35 Перечня земельных участков, расположенных на территории заказника, являющийся приложением № 3 к Положению о заказнике, утверждённому Постановлением № 66-ПП.

По мнению административных истцов, нарушена установленная законом процедура принятия Постановления № 66-ПП, поскольку его проект в надлежащем виде не проходил государственную экологическую экспертизу, не получено

согласование с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также с Министерством, экономического развития Российской Федерации.

Решением Севастопольского городского суда от 16 января 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят судебный акт отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой города Севастополя представлены возражения о необоснованности жалобы и законности судебного решения.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на них, не находит оснований для её удовлетворения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые предписания регионального нормативного правового акта приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, положениям федерального законодательства не противоречат, права и законные интересы административных истцов не нарушают.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, которыми признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие установленный режим особой охраны, регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ).

Целью правового регулирования является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения (преамбула поименованного закона).

Особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ) различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть биологическими (ботаническими и

зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (пункты 1 и 3, подпункт «б» пункта 4 статьи 22 Федерального закона № 33-ФЗ).

Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, согласно подпункту «а» которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 23 поименованного федерального закона).

Исходя из приведённых выше федеральных норм материального права, а также статьи 31 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 года № 1-ЗС, принятого Законодательным Собранием города Севастополя 11 апреля 2014 года, определяющей Правительство города Севастополя высшим исполнительным органом государственной власти, суд первой инстанции сделал правильное заключение, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт принят полномочным органом.

Является верным вывод суда первой инстанции о соблюдении административным ответчиком требований законодательства, устанавливающих порядок принятия нормативных правовых актов о создании ООПТ.

Статьёй 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в редакции на момент принятия Постановления № 66-ПП) определено, что обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня в порядке, установленном этим законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения (подпункт 4, признан утратившим силу Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 321-ФЗ).

На основании пункта 4 статьи 18 указанного федерального закона утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям этого же федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В материалах дела имеются отчёты о научно-исследовательской работе по подготовке материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих создание особо охраняемой природной территории регионального значения города Севастополя, в соответствии с которыми исследуемая территория включает спорный земельный участок.

Заключение государственной экологической экспертизы документации по объекту: «Материалы комплексного экологического обследования участка

территории в районе урочища Ласпи, обосновывающих присвоение этим категориям статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения» от 18 апреля 2017 года, утверждённое приказом Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя 24 апреля 2017 года, содержит вывод о возможности реализации указанного объекта государственной экологической экспертизы, дано описание места расположения планируемого государственного природного ландшафтного заказника регионального значения в юго-западной части Крыма; в южной части города Севастополя между Ласпинским перевалом и мысом Сарыч.

Решение о создании государственного природного заказника регионального значения «Ласпи» в соответствии с требованиями пункта 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ согласовано с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации 31 марта 2017 года.

Утверждение административных истцов о нарушении указанного порядка ввиду отсутствия согласования проекта нормативного акта о создании заказника «Ласпи» площадью 1232,74 га, а также об отсутствии комплексного экологического обследования участков территорий в районе урочища Ласпи площадью 1232,74 га, является несостоятельным, поскольку по смыслу правовых предписаний, содержащихся в пункте 2 статьи 23, пунктах 1 и 3 статьи 24 Федерального закона № 33-ФЗ, в их системном единстве, создание государственных природных заказников регионального значения, определение задач и особенностей режима особой охраны конкретного природного заказника регионального значения, а равно определение границ и площади территории является прерогативой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку в установленном федеральным законом порядке получено положительное заключение государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования участков территории в районе урочища Ласпи, решение о создании ООПТ согласовано с уполномоченным федеральным органом государственной власти, суд первой инстанции правомерно отверг довод административных истцов о нарушении порядка принятия Постановления № 66-ПП, не усмотрев нарушение процедуры его принятия в связи с уточнением границ заказника «Ласпи» и соответственно площади его территории 1232,74 га на стадии принятия оспариваемого нормативного правового акта

При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из положений статьи 6 Закона Севастополя от 15 декабря 2015 года № 212-ЗС «Об особо охраняемых природных территориях в городе Севастополе», устанавливающей порядок создания особо охраняемых природных территорий, в соответствии с которым после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы уполномоченный орган исполнительной власти города Севастополя осуществляет подготовку материалов для создания особо охраняемой природной территории, включая графические материалы предполагаемой особо охраняемой природной территории и её охранной зоны с указанием границ и их описанием (часть 4).

Верно признана ошибочной ссылка административных истцов на обязательность согласования проекта Постановления № 66-П с Минэкономразвития России, поскольку ни Федеральный закон № 33-ФЗ, ни статья 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» такого требования к порядку создания ООПТ не предъявляют.

Как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт не устанавливает каких-либо особенностей правового регулирования общественных отношений на территории города федерального значения.

То обстоятельство, что заказник «Ласпи» расположен в том числе на земельных участках, принадлежащих на праве собственности гражданам, не свидетельствует о незаконности оспариваемого в части регионального нормативного правового акта, поскольку такого ограничения Федеральный закон № 33-ФЗ не устанавливает, допуская объявление территории государственным природным заказником как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, предварительное получение согласия которых не требуется (пункт 2 статьи 22).

Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий правовой режим земель ООПТ, также такого согласования не предусматривает, относя такие земли к объектам общенационального достояния, не исключает их нахождение как в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, так и в собственности граждан и юридических лиц (пункт 2 статьи 95).

Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населённых пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включённые в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 названного кодекса, регламентирующими статус земель особо охраняемых территорий и объектов, включая в состав таких земель и земли ООПТ.

Аналогичные положения закреплены в части 12 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Приведённые федеральные законоположения подтверждают правильность позиции суда первой инстанции, отклонившего доводы административных истцов о нарушении их прав созданием заказника при отсутствии согласия собственников земельных участков.

Поскольку объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, в Постановлении № 66-ПП и его приложениях, являющихся неотъемлемой частью регионального нормативного правового акта, не

содержится указание на изъятие земельных участков, суд сделал верный вывод о создании заказника «Ласпи» без изъятия у перечисленных лиц земельных участков.

Вопреки утверждению административных истцов федеральное законодательство не возлагает на государственный орган субъекта Российской Федерации при создании заказника обязанность установить порядок изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте положения о создании заказника без изъятия земельных участков неопределённость в его применении не влечёт.

Доводам административных истцов о нарушении их прав включением спорного земельного участка в границы ООПТ в связи с установленными в Положении о заказнике ограничениями в использовании земельных участков и жилых домов, судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласиться у Судебной коллегии не имеется. Возможность ограничения прав и свобод правообладателей и иных лиц при создании ООПТ прямо предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях (статья 24 Федерального закона № 33-ФЗ).

Рассматривая доводы административных истцов о незаконности формирования спорного земельного участка, включённого в пункт 35 перечня земельных участков, расположенных на территории государственного природного ландшафтного заказника регионального значения, суд первой инстанции правильно счёл их не имеющими правового значения для разрешения настоящих требований, поскольку Постановление № 66-ПП не содержит положений, регламентирующих вопросы формирования этого участка, следовательно, это обстоятельство не может быть предметом судебной проверки по настоящему административному делу, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля подлежит проверке соответствие содержания оспариваемых нормативных правовых актов или их отдельных положений имеющему большую юридическую силу законодательству.

Таким образом, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Ссылка в жалобе на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 года № 74-АПГ17-16 некорректна, так как указанным судебным актом дана правовая оценка предписаниям муниципального нормативного правового акта об образовании ООПТ местного значения на земельных участках, находящихся в федеральной собственности.

Между тем Постановлением № 66-ПП образована ООПТ регионального значения на земельных участках, не находящихся в федеральной собственности.

Действующее законодательство предусматривает необходимость выявления мнения населения муниципального образования в случае, если его (муниципального образования) территории планируется включить в состав создаваемых особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Такое толкование Федерального закона № 33-ФЗ согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 22 марта 2012 года № 602-О-О.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не содержат обстоятельств, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве безусловных оснований для отмены судебного решения.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309, и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Севастопольского городского суда от 16 января 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5., ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10., ФИО11., ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17., ФИО18, ФИО19, ФИО20 ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28., ФИО29, ФИО30., ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34 - без удовлетворения.