Апелляционное определение от 30 октября 2019 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 44-АПА19-42


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 30 октября 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н., судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В. при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Пермского края, Губернатора Пермского края, общества с ограниченной ответственностью «Пресса-Маркет», индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2 на решение Пермского краевого суда от 19 июня 2019 года о признании недействующими статьи 6.7 в той мере, в какой установлена административная ответственность за размещение нестационарных торговых объектов, статьи 6.7.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» в редакции Закона Пермского края от 4 июля 2018 года № 254-ПК.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей ИП «ФИО3.», ТСЖ «Солнечный», ЖСК № 55, Ассоциации содействия жилищному самоуправлению «Пермский стандарт» ФИО4, Губернатора Пермского края ФИО5, ТСЖ «Ленина 69» ФИО6, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Законом Пермского края от 6 апреля 2015 года № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» в редакции Закона Пермского края от 4 июля 2018 года № 254-ПК установлена

административная ответственность: за неисполнение или нарушение муниципальных нормативных правовых актов, принятых в пределах полномочий органов местного самоуправления, установленных законодательством Российской Федерации, в целях организации благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями (статья 6.7); за нарушение правил благоустройства территории в части размещения нестационарных торговых объектов, нестационарных объектов по оказанию услуг населению (статья 6.7.1).

Индивидуальные предприниматели ФИО7, ФИО1 и ФИО2, общества с ограниченной ответственностью «ПРЕССА» и «Пресса-Маркет», товарищества собственников жилья «Ленина, 69», «Черняховского, 72 а», «Яблочкова 17», «Солнечный», жилищно- строительные кооперативы № 8, № 40, № 42, № 55, ассоциация содействия жилищному самоуправлению «Пермский стандарт» обратились в Пермский краевой суд с административными исковыми заявлениями о признании не действующими со дня принятия названных выше статьи 6.7 в той мере, в какой она устанавливает административную ответственность за размещение нестационарных торговых объектов, и статьи 6.7.1 в полном объёме, ссылаясь на превышение субъектом Российской Федерации своих полномочий при введении приведёнными нормами административной ответственности, на нарушение процедуры внесения изменений, а также на несоответствие оспариваемых норм критерию правовой определённости, что, по мнению административных истцов, влечёт за собой двойную административную ответственность за одни и те же деяния по региональному законодательству и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определением Пермского краевого суда от 11 марта 2019 года административные дела № За-156/2019, За-236/2019 и За-234/2019 объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Пермского краевого суда от 19 июня 2019 года названные административные исковые заявления удовлетворены, статья 6.7 в той мере, в какой она устанавливает административную ответственность за размещение нестационарных торговых объектов, статья 6.7.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» в редакции Закона Пермского края от 4 июля 2018 года № 254-ПК. признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Пермского края, Губернатор Пермского края просят решение отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

Суть доводов апелляционных жалоб общества с ограниченной ответственностью «Пресса-Маркет», индивидуальных предпринимателей Еремина Д.В., Касимова И.Н. сводится к изменению решения в части определения момента, с которого оспариваемые нормы признаны недействующими

На апелляционные жалобы административных ответчиков индивидуальными предпринимателями ФИО1, ФИО7, обществами с ограниченной ответственностью «Пресса-Маркет», «Пресса», товариществом собственников жилья «Ленина, 69» поданы возражения, а также отзыв Министерства промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края, на апелляционные жалобы административных истцов - возражения Законодательного Собрания Пермского края и отзыв товарищества собственников жилья «Ленина, 69».

Изучив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, проверив материалы административного дела, Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции об удовлетворении административных исковых заявлений не подлежащим отмене.

Признавая не действующими статью 6.7 в той мере, в какой она устанавливает административную ответственность за размещение нестационарных торговых объектов, и статью 6.7.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» в редакции Закона Пермского края от 4 июля 2018 года № 254-ПК, суд первой инстанции указал в решении, что диспозиции этих статей по своей юридико-технической конструкции, имея отсылочный и бланкетный характер, допускают административное усмотрение в их применении, снижая тем самым уровень правовых гарантий привлекаемых лиц к административной ответственности, а именно возможность привлечения к административной ответственности за нарушение правил установленных федеральным законодательством, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, Судебная коллегия констатирует, что, действительно, в силу статей 1.1, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления диктует необходимость конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте, как это сделано в нашем случае.

Из этого исходит и Конституционный Суд Российской Федерации, говоря о том, что диспозиция, имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влечет административную ответственность. В результате в качестве

административного деликта по усмотрению уполномоченных должностных лиц может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения, что не исключает такое истолкование и применение приведённого законоположения на практике, при котором оно служит основанием для привлечения к административной ответственности за несоблюдение требований, предусмотренных федеральным законодательством (определение от 1 июня 2010 года № 841-О-П).

Таким образом, правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определённо и недвусмысленно с тем, чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечёт за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, то есть как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещённые.

И поскольку диспозиции статей 6.7.1 и 6.7 Закона № 460-ПК не содержат описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону составов административных правонарушений, а отсылают к многочисленным правилам благоустройства муниципальных образований, суд первой инстанции справедливо посчитал: оспариваемые законоположения, не отвечая требованиям определённости, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, допускают привлечение к административной ответственности без указания на конкретные правила органов местного самоуправления, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

С учётом того, что неопределённость оспариваемого законодательного регулирования ведёт к снижению уровня правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, установленных статьями 1.4 и 1.6 Кодекса об административных правонарушениях, суд обоснованно удовлетворил заявленные административные исковые требования.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правового акта следовало признать недействующими, суд первой инстанции исходил из того, что они применялись, порождая правовые последствия, в связи с чем правомерно признал их не действующими со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционных жалобах не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Пермского краевого суда от 19 июня 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Пермского края, Законодательного Собрания Пермского края, общества с ограниченной ответственностью «Пресса-Маркет», индивидуального предпринимателя ФИО1 и индивидуального предпринимателя ФИО2 - без удовлетворения.