Определение от 8 июня 2015 г. по делу № А62-1348/2014

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 310-кг15-1493


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 4 июня 2015 г.

Судья Верховного Суда Российской Федерации Борисова Е.Е., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу Генеральной прокуратуры Российской Федерации на постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.12.2014 по делу № А62-1348/2014 Арбитражного суда Смоленской области

по заявлению индивидуальных предпринимателей Аветисяна С.В. (г. Смоленск), Юрченковой Л.А. (г. Смоленск), Мусатова Г.В. (г. Смоленск), Шикарева В.В. (г. Смоленск) к администрации города Смоленска (г. Смоленск) о признании постановления от 20.01.2014 № 127-адм «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Смоленска» (недействующим и не соответствующим пункту 4 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и частям 1 и 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области (г. Смоленск), прокурора Смоленской области (г. Смоленск),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Аветисян С.В. обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании постановления администрации города Смоленска от 20.01.2014 № 127-адм «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Смоленска» (далее – постановление № 127-адм)


недействующим и не соответствующим пункту 4 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и частям 1 и 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации.

С аналогичными требованиями обратились в Арбитражный суд Смоленской области индивидуальные предприниматели Юрченкова Л.А., Мусатов Г.В. и Шикарев В.В.

Определением суда от 23.06.2014 по делу № А62-2690/2014 дела № А62-2690/2014 и № А62-1348/2014 объединены в одно производство для совместного рассмотрения; определением арбитражного суда от 14.07.2014 по делу № А62-2265/2014 требование индивидуального предпринимателя Шикарева В.В. о признании не соответствующей нормам федерального законодательства схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением № 127-адм, выделено и объединено в одно производство с делом № А62-1348/2014.

С учетом объединения по настоящему делу были рассмотрены требования индивидуальных предпринимателей Аветисяна С.В., Юрченковой Л.А., Мусатова Г.В., Шикарева В.В. о признании постановления № 127-адм недействующим и не соответствующим указанным заявителями нормам законодательства.

В соответствии с частями 1, 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступила Прокуратура Смоленской области.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 18.09.2014 постановление № 127-адм признано не соответствующим положениям Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ), Правилам включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 № 772, Порядку разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденному постановлением администрации Смоленской области от 27.01.2011 № 38.

Арбитражный суд Центрального округа постановлением от 02.12.2014 решение суда первой инстанции отменил, производство по делу прекратил ввиду неподведомственности дела арбитражному суду.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, заявитель просит отменить постановление суда кассационной инстанции, как принятое с нарушением норм процессуального права, дело направить на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции. В обоснование жалобы заявитель указывает на необоснованность вывода суда кассационной инстанции о неподведомственности настоящего дела


арбитражному суду.

В соответствии с пунктом 1 части 7 статьи 291.6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам изучения кассационной жалобы судья Верховного Суда Российской Федерации выносит определение об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, если изложенные в кассационной жалобе доводы не подтверждают существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Изучив по материалам истребованного дела приведенные генеральным прокурором доводы, усматриваются основания для передачи кассационной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию муниципальных правовых актов (статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ).

В силу части 3 статьи 3 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.


Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 № 772, включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Согласно части 5 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно- телекоммуникационной сети Интернет.

Из материалов дела следует, что индивидуальные предприниматели Аветисян С.В., Юрченкова JI.A., Мусатов Г.В., Шикарев В.В. (далее – предприниматели) осуществляют предпринимательскую деятельность по продаже продовольственных товаров на ранее предоставленных им в аренду земельных участках на территории города Смоленска.

Постановлением № 127-адм утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Смоленска, в которую не включены нестационарные торговые объекты предпринимателей. Указанная схема размещения опубликована в газете «Рабочий путь» № 25 от 04.02.2014.

Полагая нарушенными свои права и законные интересы, предприниматели обратились в арбитражный суд с заявлением о признании указанного постановления недействующим и несоответствующим нормам действующего законодательства.

Суд первой инстанции рассмотрел заявление предпринимателей по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полагая, что постановление № 127-адм является нормативным актом, затрагивающим права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности.

Суд кассационной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и прекращая производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о том, что применительно к положениям пункта 1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный спор


не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку в Федеральном законе № 381-ФЗ не указано на возможность обжалования подобного нормативного акта в арбитражном суде. При этом суд руководствовался разъяснениями, изложенными в пунктах 2 и 2.5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее - постановление Пленума № 58).

Согласно пункту 1 постановления Пленума № 58 по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.

В связи с этим при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания.

Схема размещения нестационарных торговых объектов представляет собой перечень нестационарных торговых объектов, расположенных по соответствующим адресам, с указанием специализации (вида реализуемых товаров) и срока осуществления торговой деятельности.

Постановление № 127-адм, которым данная схема утверждена, не содержит норм права и не устанавливает правила поведения. В данном постановлении администрация города Смоленска постановила утвердить прилагаемую схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Смоленска, а также обязала соответствующие органы муниципальной власти совершить необходимые действия, связанные с утверждением указанной схемы.

Целью оспаривания предпринимателями указанного постановления является возможность осуществления конкретными лицами предпринимательской деятельности на территории муниципального образования, в частности города Смоленска.

Между тем при рассмотрении дела суды не исследовали правовую природу постановления № 127-адм, правовое обоснование и выводы о его нормативном характере в судебных актах, принятых по настоящему спору, отсутствуют.

Согласно позиции, изложенной в абзаце 2 пункта 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58, акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных,


защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Более того, как указывает заявитель, отсутствие в действующем законодательстве норм, специально регулирующих порядок обжалования нормативных правовых актов в сфере торговли, не может рассматриваться как обстоятельство, исключающее применение общего правила обжалования решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, установленного статьей 78 Федерального закона № 131-ФЗ, к правовым актам в сфере торговли.

При указанных обстоятельствах доводы заявителя о неправомерности вывода суда кассационной инстанции о том, что спор не подлежал рассмотрению арбитражным судом ввиду неподведомственности данной категории споров арбитражным судам, а также об отсутствии оснований для прекращения производства по делу, заслуживают внимания. В связи с этим жалобу с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 184, пунктом 2 части 7 статьи 291.6, статьей 291.9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛ:

жалобу Генеральной прокуратуры Российской Федерации передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации Е.Е. Борисова