Кассационное определение от 9 декабря 2020 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 48-КАД20-13-К7


КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 9 декабря 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н., судей Калининой Л.А. и Нефедова ОН.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области на решение Калининского районного суда г. Челябинска от 27 июня 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 24 сентября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 января 2020 года по административному делу № 2а- 3075/2019 по административному исковому заявлению ФИО1 о признании незаконным предписания Управления Росреестра по Челябинской области об устранении нарушений земельного законодательства.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (Управление Росреестра по Челябинской области) ФИО2. и ФИО3, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителей ФИО1 - ФИО4 и ФИО5 относительно доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

27 мая 2019 года должностными лицами Управления Росреестра по Челябинской области на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Челябинской области по использованию и

охране земель от 17 мая 2019 года № 06-3847-р проведена внеплановая документарная, выездная проверка соблюдения земельного законодательства на земельном участке площадью 1777 кв. м, с кадастровым номером <...>, разрешённым видом использования «для сельскохозяйственных целей под строительство рыбохозяйственных сооружений и построек» из земель сельскохозяйственного назначения, расположенного по адресу: <...>городском округе.

28 мая 2019 года по результатам проверки со ссылкой на выявленные нарушения положений пунктов 1 и 2 статьи 7, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственнику земельного участка ФИО1 выдано предписание о необходимости: использовать земельный участок с кадастровым номером <...> в соответствии с видом разрешённого использования, указанным в правоустанавливающем документе; вид разрешённого использования в правоустанавливающих документах привести в соответствие с фактическим использованием.

Предписание мотивировано тем, что целевое назначение сельскохозяйственных земель по закону сводится к их использованию только для нужд сельского хозяйства, в связи с чем на этих землях могут находиться здания, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции; находящиеся на части спорного земельного участка площадью 234,9 кв. м «дом рыбака», «баня рыбака» к рыбоводной инфраструктуре не относятся, такие строения должны размещаться на земельных участках с разрешённым видом использования земельного участка «охота и рыбалка» «отдых (рекреация)».

ФИО1 обратился в Калининский районный суд г. Челябинска с административным исковым заявлением о признании акта проверки и предписания органа государственного контроля незаконными.

Решением Калининского районного суда г. Челябинска от 27 июня 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 24 сентября 2019 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 января 2020 года, административное исковое заявление удовлетворено частично, предписание об устранении нарушения требований земельного законодательства от 28 мая 2019 года признано незаконным, в части требований о признании незаконным акта проверки от 28 мая 2019 года производство по делу прекращено.

Признавая предписание незаконным, суды исходили из того, что коль скоро расположенные на части земельного участка строения «дом рыбака» и «баня рыбака» признаками самовольной постройки не обладают, имеются разрешения на строительство «дома рыбака» и «бани рыбака» от 17 августа 2015 года № 74-308000-227 и на ввод этих строений в эксплуатацию от 12 октября 2015 года № 74-308000-819, то оснований для выводов о нецелевом использовании земельного участка у надзорного органа не

имелось. Суды, в частности, указали на то, что нахождение этих объектов на спорном земельном участке соответствует его разрешённому виду использования «для сельскохозяйственных целей под строительство рыбохозяйственных сооружений и построек», перечень которых не является исчерпывающим; спорный земельный участок прилегает к обводнённому карьеру; факт осуществления рыбохозяйственной деятельности в водоёме подтверждается сведениями о зарыблении водоёма, о поставках рыбы; осуществление рыбоводства в данном карьере не исключает любительское и спортивное рыболовство с согласия собственников; нахождение на земельном участке названных выше строений не повлекло за собой ухудшение состояния земельного участка.

В кассационной жалобе Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области просит принятые по делу судебные акты отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, настаивая на том, что фактическое использование ФИО1 принадлежащего ему на праве собственности земельного участка для отдыха и рыбалки не соответствует виду разрешённого использования «для сельскохозяйственных целей под строительство рыбохозяйственных сооружений и построек», в соответствии с которым на этом участке могут быть размещены лишь здания, сооружения для производства, хранения и первичной обработки рыбной продукции; фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешённому использованию и совпадать со сведениями, внесёнными в Единый государственный реестр недвижимости.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 19 ноября 2020 года кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных исковых требований такие нарушения имели место.

Так, судами не учтено, что законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном

судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путём восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном указанным процессуальным законом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела.

Обстоятельства административного дела должны быть подтверждены определёнными средствами доказывания и не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (статьи 59, 60, 61 КАС РФ).

Суд оценивает доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своём решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям (статья 62 КАС РФ).

При проверке законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, в полном объёме.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования, это обязывает собственников земельных участков использовать их с учётом целевого назначения, что соответствует принципу земельного законодательства о делении земель по целевому назначению на категории, при этом разрешённое использование земельных участков как правовой инструмент уточняет понятие земель для обеспечения целевого и рационального их использования (подпункты 7 и 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7, статья 42, пункт 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации).

Виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешённого использования

земельных участков, утверждённым приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540.

В силу Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» достоверные систематизированные сведения об учтённом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иные сведения указываются в Едином государственном реестре недвижимости (часть 1 статьи 1); государственный кадастровый учёт недвижимого имущества представляет собой внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений об объектах недвижимости (часть 7 статьи 1).

Государственный земельный надзор по соблюдению гражданами требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешённым использованием, за нарушение которых законодательством Российской Федерации установлена административная ответственность, осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и территориальными органами Росреестра в соответствии со статьями 71, 71% 712 Земельного кодекса Российской Федерации, Положением о государственном земельном надзоре, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 года № 1, Административным регламентом осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора, утверждённым приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 18 июня 2019 года № П/0240.

Анализ положений о государственном земельном надзоре позволяет сделать вывод, что при осуществлении государственного надзора законодатель обязывает должностных лиц обеспечивать объективность, всесторонность и полноту информации, достоверность и обоснованность своих выводов, оценивать результаты проверок, полученных ими лично и другими специалистами государственных органов, а также экспертами, чем обусловлено проведение плановых и внеплановых проверок, административное обследование, визуальный осмотр (натурное обследование), фотофиксация объекта лично, сбор документов и материалов о спорном земельном участке, в том числе о ценности земельного участка как объекта природы.

Из оспариваемого предписания следует, что проведённая уполномоченным органом внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства при этом являлась документарной, что диктовало необходимость представления уполномоченным органом в судебное заседание документов и актуальной информации о проверяемом земельном участке, полученных в результате исследования состояния и способов использования земельного участка на основании информации,

содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами, в том числе аэрокосмической съёмкой, результатами почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсилогического обследований, и другими методами, которыми подтверждались или опровергались нарушения, как того требуют положения законодательства о государственном земельном надзоре.

Должностными лицами такие документы и сведения уполномоченным надзорным органом в суд не представлялись, несмотря на то, что обязанность доказывания законности управленческого решения, действия (бездействия) возлагается процессуальным законом на орган, организацию, наделённые государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Суд своей активной ролью не воспользовался и не истребовал по своей инициативе необходимые документы, находящиеся в распоряжении Росреестра, иных государственных органов, в том числе результаты административного обследования (суд даже не располагает актуальными выписками из ЕГРН на спорный земельный участок, на объекты недвижимости, расположенные на данном земельном участке; кадастровый паспорт земельного участка с кадастровым номером <...> содержит сведения о земельном участке с иными характеристиками, в отношении которого впоследствии было проведено межевание и образование ряда самостоятельных земельных участков с целью сдачи их в аренду и последующей продажи), это, бесспорно, привело к неполноте собранных судом допустимых и относимых доказательств, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения и разрешения настоящего дела.

Документы, имеющиеся в материалах дела, не свидетельствуют со всей очевидностью о соответствии использования спорного земельного участка обязательным требованиям статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Наименование строений, введённых в эксплуатацию «дом рыбака» и «баня рыбака», без фактического обследования этих зданий в установленном законом порядке на предмет определения вида фактического использования спорных зданий не указывает на эксплуатацию спорного земельного участка для целей рыбоводства, поскольку эти объекты введены в эксплуатацию на территории базы рыбака и охотника «Тихая заводь».

Из общедоступных информационных источников следует, что база рыбака и охотника «Тихая заводь» являет собой комфортабельную базу отдыха с гостиничными номерами, баней, мангалами, банкетным залом, с сервисом проката, с рыбалкой и охотой, прогулками на лодках и катамаранах.

В связи с чем суду надлежало выяснить, входит ли в структуру рыбоводной инфраструктуры и водного объекта, используемого для целей аквакультуры, территория базы рыбака и охотника «Тихая заводь».

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» рыбоводная инфраструктура - имущественные комплексы, в том числе установки, здания, строения, сооружения, земельные участки, оборудование, искусственные острова, которые необходимы для осуществления аквакультуры (рыбоводства).

Суждение суда о том, что нахождение на земельном участке строений не повлекло за собой ухудшение состояния спорного земельного участка, основано на предположении и является преждевременным.

Согласно заключению (пояснительной записке) «Определение генезиса водоёма «Косой пласт» в бассейне реки Атлян в границах Миасского городского округа», выполненному ООО «ЮЖУРАЛНИИВХ», данный водоём, будучи обводнённым карьером, объектом фонда водных ресурсов не является.

В то же время находящиеся в материалах дела фотографии, выполненные методом аэросъёмки, опровергают вывод заключения, указывают на то, что имеется прямая гидравлическая связь используемого под рыбоводство водоёма с рекой Атлян, данный водоём не является обособленным и не имеет замкнутой береговой линии, это часть реки Атлян.

Отдав предпочтение одному из доказательств, а именно экспертному заключению, надлежащим образом не проверив его достоверность, суд фактически закрепил презумпцию правоты за любой экспертизой независимо от того, отступал эксперт от требований закона или нет.

Суду надлежало исследовать вопрос о степени защищённости состояния реки Атлян, водоносных горизонтов от рыбоводства и эксплуатации упомянутых зданий.

В связи с чем суду необходимо было учесть, что объективные критерии, с которыми законодатель связывает правомерность создания и эксплуатации зданий, строений, сооружений для целей аквакультуры (рыбоводства), утверждены приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 6 апреля 2015 года № 129 (на момент рассмотрения дела в суде кассационной инстанции приказ от 25 июня 2020 года № 345).

К таковым относятся документы и сведения, позволяющие оценить воздействие планируемой деятельности на водные биологические ресурсы и среду их обитания, что предполагало исследование судом проектной документации осуществляемого вида деятельности - рыбоводства, а именно схемы размещения рыбоводной инфраструктуры и водного объекта, используемого для целей аквакультуры (рыбоводства), сведений о местонахождении, границах и площади водного объекта рыбохозяйственного значения или его части, используемых для целей аквакультуры

(рыбоводства), сведений о гидрологических и гидрохимических характеристиках водного объекта рыбохозяйственного значения, сведений о состоянии обитающих в водном объекте рыбохозяйственного значения водных биологических ресурсов, об особенностях их воспроизводства и использования, сроках осуществления аквакультуры (рыбоводства); сведений о минимальном и максимальном количественном и качественном показателях объектов аквакультуры, подлежащих выращиванию и (или) выпуску; сведений о мероприятиях по рыбохозяйственной мелиорации водного объекта в целях осуществления аквакультуры (рыбоводства); сведений о расчётных показателях объёмов выращивания объектов аквакультуры и условиях изъятия; сведений о соблюдении экологических, санитарных, ветеринарных норм и правил; сведений о мероприятиях по защите объектов аквакультуры от болезней, предупреждения их распространения; сведений о биотехнических приёмах и технических средствах осуществления аквакультуры, не включённых в Классификатор.

Не истребовав документы доказательственного значения, суд так и не оценил соответствие использования ФИО1 спорного земельного участка обязательным требованиям статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты нельзя признать правильными, при разрешении настоящего административного дела допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита публичных интересов, следовательно, они подлежат отмене, дело направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Калининского районного суда г. Челябинска от 27 июня 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 24 сентября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 января 2020 года отменить, дело^аправить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий Судьи