Решение от 17 мая 2021 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ ВКАПИ21-5


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Москва 17 мая 2021 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Воронова А.В. при секретаре Лисицыной А.Г.,

с участием административного истца ФИО1, представителей заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора Коробкина А.Н., ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими пунктов 2.11, 3.7 Инструкции о порядке проведения служебных проверок в органах военной прокуратуры в отношении прокурорских работников и военнослужащих, проходящих военную службу на иных должностях, утвержденной приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора от 24 августа 2016 г. № 99,

установил:

приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора от 24 августа 2016 г. № 99 утверждена Инструкция о порядке проведения служебных проверок в органах военной прокуратуры в отношении прокурорских работников и военнослужащих, проходящих военную службу на иных должностях (далее - Инструкция).

Согласно пункту 2.11 Инструкции проведение проверки не может поручаться работнику в случаях, если он состоит в близком родстве с

проверяемым работником; имеются основания полагать, что у него есть прямая или косвенная заинтересованность в результатах проверки.

При наличии таких оснований работник обязан обратиться к руководителю, назначившему проверку, с рапортом об освобождении его от участия в проведении проверки.

В соответствии с пунктом 3.7 Инструкции проверка проводится в установленный руководителем, ее назначившим, срок или не позднее 30 дней со дня назначения проверки.

При необходимости и наличии оснований срок проверки может продлеваться до 30 дней.

В срок проверки не включаются периоды временной нетрудоспособности работника, в отношении которого проводится проверка, нахождения его в отпуске или командировке.

ФИО1 обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований в судебном заседании просит признать недействующими пункты 2.11 и 3.7 Инструкции. По его мнению, Инструкция официально не опубликована в нарушение требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно - распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно - правовой характер», приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 3 апреля 2018 г. № 189 «О порядке официального опубликования нормативных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации». Кроме того, положения оспариваемого пункта 3.7 Инструкции противоречат пункту 3 статьи 288 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», статье 81 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495, пункту 3.5 Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 апреля 2016 г. № 255. Также ФИО1 полагает, что пункт 2.11 Инструкции нарушает его право на объективность и беспристрастность проводимой проверки, поскольку не содержит соответствующего дополнительного основания для признания недействительными ее результатов.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что проходит военную службу на должности заместителя военного прокурора Балтийского флота. В период с 25 сентября по 19 ноября 2020 г. комиссией Главной военной прокуратуры проведена служебная проверка, по итогам которой приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора от 19 ноября 2020 г. № 235-к/385дсп он привлечен к дисциплинарной ответственности и лишен дополнительных выплат. При этом срок проведения проверки продлевался 22

октября 2020 г. заместителем Генерального прокурора Российской Федерации - Главным военным прокурором до 22 ноября 2020 г. на основании пункта 3.7 Инструкции.

В период нахождения данного административного дела в производстве Верховного Суда Российской Федерации приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора от 2 апреля 2021 г. № 65 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения служебных проверок в органах военной прокуратуры в отношении прокурорских работников и военнослужащих, проходящих военную службу на иных должностях» приказ, утвердивший оспариваемую Инструкцию, признан утратившим силу.

Представители заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора Коробкин А. А. и ФИО2. в своих возражениях требования административного истца не признали и просили прекратить производство по административному делу ввиду утраты силы Инструкции, в связи с чем она перестала затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца или иных лиц. Представители административного ответчика также сослались на то, что применение в отношении административного истца в ходе служебной проверки положений оспариваемой Инструкции не повлекло нарушения его прав, свобод и законных интересов.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации ФИО3 и директор Департамента регистрации ведомственных правовых актов ФИО4 в отзыве на административное исковое заявление указали об отсутствии оснований для государственной регистрации оспариваемого акта и просили рассмотреть дело без их участия.

Административный истец, принявший участие в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, заявленные требования поддержал, возражал против прекращения производства по административному делу.

Представители заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора Коробкин А. А. и ФИО2. в судебном заедании просили прекратить производство по административному делу по изложенным в возражениях основаниям. Кроме того, они указали, что положения пункта 2.11 Инструкции соответствуют требованиям пункта 2.12 Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 апреля 2016 г. № 255.

Обсудив доводы административного истца, изложенные в административном исковом заявлении, выслушав объяснения сторон, изучив материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации находит, что административное исковое заявление, поданное ФИО1, подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Согласно пункту 1 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 апреля 2018 г. № 189 «О порядке официального опубликования нормативных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации», изданного на основании пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и в целях совершенствования порядка опубликования нормативных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации), кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную специально охраняемую законом тайну, а также документов для служебного пользования, подлежат официальному опубликованию в журнале «Законность».

В качестве дополнительного источника официального опубликования определен официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В силу пункта 1 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно - распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно - правовой характер», действовавшего в период издания оспариваемой Инструкции, организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат опубликованию в журнале «Законность».

Из пунктов 1.1 и 1.2 Инструкции следует, что она разработана в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О

прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495, и Инструкцией о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 апреля 2016 г. № 255.

Инструкцией регламентируется организация и проведение в органах военной прокуратуры служебных проверок в отношении прокурорских работников, проходящих военную службу по контракту, гражданских лиц, назначенных на прокурорские должности, и военнослужащих, проходящих военную службу на иных должностях (далее - работники).

Инструкция содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с порядком проведения служебных проверок и привлечения к дисциплинарной ответственности работников военной прокуратуры.

Определяя порядок проведения служебных проверок путем введения дополнительных правил, оспариваемый акт конкретизирует положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, связанных с проведением служебных проверок и привлечением к дисциплинарной ответственности работников прокуратуры.

Учитывая изложенное, оспариваемая Инструкция по своему содержанию является нормативным правовым актом, в связи с чем подлежала обязательному опубликованию для всеобщего сведения.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта, а именно отсутствие его официального опубликования, за

исключением случаев наличия в нем сведений ограниченного распространения, является достаточным для признания акта недействующим.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Ввиду того, что положения Инструкции, признанной утратившей силу в период рассмотрения судом данного административного дела, применялись в отношении административного истца, о чем свидетельствуют исследованные судом материалы проверки, в том числе сообщение врио начальника управления кадров Главной военной прокуратуры в адрес врио военного прокурора Балтийского флота от 22 октября 2020 г. о продлении срока проверки на основании пункта 3.7 Инструкции, с которым ФИО1 под роспись был ознакомлен, основания для прекращения производства по делу в силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отсутствуют.

Ссылки на обстоятельства и содержание проверки в отношении ФИО1 в возражениях представителей административного ответчика с учетом установленного факта применения к нему положений Инструкции о наличии оснований для прекращения производства по делу не свидетельствуют.

Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать недействующей со дня принятия Инструкцию о порядке проведения служебных проверок в органах военной прокуратуры в отношении прокурорских работников и военнослужащих, проходящих военную службу на иных должностях, утвержденной приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора от 24 августа 2016 г. № 99.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации А.В. Воронов