Решение от 19 апреля 2022 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № АКПИ22-98


РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Москва 19 апреля 2022 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации ФИО1 при секретаре Глазковой А.В. с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального бюджетного учреждения «Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей» об оспаривании приказа филиала - Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну от 2 апреля 2003 г. № 31 «Особенности движения, стоянки судов по внутренним водным путям Беломорско-Онежского бассейна»,

установил:

приказом филиала - Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну от 2 апреля 2003 г. № 31 (далее - Приказ) введены в действие с 15 апреля 2003 г. Особенности движения, стоянки судов по внутренним водным путям Беломорско-Онежского бассейна (далее - Особенности).

Федеральное бюджетное учреждение «Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей» (далее - Учреждение) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Приказа не действующим со дня его принятия, ссылаясь на то, что введенные им в действие Особенности являются нормативным правовым актом, который в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке


опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,


Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 763) и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее - Правила № 1009), не был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально опубликован, а также содержат положения, не соответствующие нормативным правовым актам большей юридической силы.

В обоснование требования административный истец указал, что уставными целями деятельности Учреждения являются эксплуатация и развитие внутренних водных путей и гидротехнических сооружений; обеспечение судоходства на внутренних водных путях и безопасности судоходных гидротехнических сооружений. В настоящее время в производстве Арбитражного суда Республики Карелия находится дело по иску общества с ограниченной ответственностью «Судоходная компания «ОКА» к Учреждению о взыскании 64 436 249, 19 руб., по которому проведена судебная судоводительская экспертиза. В заключении судебной экспертизы содержатся ссылка на применение Приказа и понятие «спецлоция», отсутствующее в действующих нормативных правовых документах, регламентирующих безопасность судоходства.

Представитель административного истца ФИО2 в судебном заседании поддержала заявленное требование и просила признать оспариваемый акт не действующим в полном объеме со дня его принятия.

Административный ответчик Министерство транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России) в письменных возражениях на административный иск указало, что Приказ не имеет общеобязательной юридической силы и носит рекомендательный характер, издан в соответствии с действующим законодательством на период его принятия и до внесения изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, установивших с 30 июля 2012 г. утверждение правил движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей федеральным органом исполнительной власти в области транспорта; нормативное правовое регулирование, связанное с особенностями движения и стоянки судов в Беломорско-Онежском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, отсутствует.

В судебном заседании представитель Минтранса России ФИО3 просил отказать в удовлетворении заявленного требования.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление сообщило, что Государственная речная судоходная инспекция по Беломорско-Онежскому бассейну являлась филиалом


федерального государственного учреждения «Государственная речная


судоходная инспекция Российской Федерации» и не относилась к числу федеральных органов исполнительной власти, а также иных органов, государственная регистрация нормативных правовых актов которых предусмотрена законодательством Российской Федерации. Таким образом, Приказ не является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти или иного органа, государственная регистрация нормативных правовых актов которых предусмотрена законодательством Российской Федерации, и, соответственно, в установленном порядке на государственную регистрацию в Минюст России не поступал.

Минюст России заявил о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Выслушав стороны, изучив доводы заинтересованного лица, исследовав материалы дела, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Приказ издан во исполнение Правил плавания по внутренним водным путям Российской Федерации, утвержденных приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. № 129 (далее - Правила № 129), согласно пункту 4 которых в дополнение к Правилам государственные речные судоходные инспекции бассейнов определяют особенности движения судов в отдельных бассейнах и их участках.

Приказом Минтранса России от 31 марта 2003 г. № 114 «О внесении изменений и дополнений в приказ Минтранса России № 129 от 14 октября 2002 года», введенным в действие с 27 апреля 2003 г. (по истечении 10 дней со дня официального опубликования), пункт 4 Правил № 129 после слов «особенности движения» дополнен словами «и стоянки».

Правила № 129 признаны утратившими силу приказом Минтранса России от 19 января 2018 г. № 19, утвердившим действующие Правила плавания судов по внутренним водным путям (далее - Правила № 19).

Исходя из положений пункта 3 статьи 36 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее также - Кодекс, КВВТ РФ) в редакции, действовавшей на дату издания Приказа, и подпункта 7.5.7 пункта 7.5 Устава федерального государственного учреждения «Государственная речная судоходная инспекция Российской Федерации», утвержденного приказом Минтранса России от 25 сентября 2003 г. № 193, государственная речная судоходная инспекция являлась федеральным государственным учреждением, подведомственным Минтрансу России, имеющим в своем составе филиалы - государственные речные судоходные инспекции бассейнов, в том числе филиал - Государственную речную


судоходную инспекцию по Беломорско-Онежскому бассейну.


Из изложенного следует, что Особенности были определены уполномоченной организацией.

Доводы административного истца о том, что на дату издания Приказа пункт 4 Правил № 129 наделял государственные речные судоходные инспекции бассейнов полномочиями по определению особенностей только движения судов в этих бассейнах, а стоянки, начиная с 27 апреля 2003 г., несостоятельны.

На дату издания Приказа (2 апреля 2003 г.) в пункт 4 Правил № 129 уже были внесены дополнения, касающиеся определения особенностей, в том числе и стоянки судов в отдельных бассейнах и их участках.

Официальное опубликование акта, дополнившего упомянутый пункт Правил № 129, после введения в действие Особенностей, не свидетельствует об отсутствии у филиала - Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну полномочий на издание Приказа.

Более того, из содержания Правил № 129 усматривается, что на момент их принятия они включали положения, регулирующие как движение судов по внутренним водным путям, так и их стоянку (разделы X, XI).

Вопреки доводам административного истца Особенности не являются нормативным правовым актом, подлежащим обязательной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Указом № 763 и Правилами № 1009.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О государственной тайне», федеральными законами «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Указом № 763 Президент Российской Федерации постановил, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие


государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8).


Согласно пункту 10 Правил № 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены в главе 2 Конституции Российской Федерации.

Исходя из пункта 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. № 105 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: 1) содержащие правовые нормы, которые затрагивают: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; 2) устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции; 3) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных


отношений либо на изменение или прекращение существующих


правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Правилами № 1009 установлено, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты, которые подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно (пункты 2 и 9).

Особенности изданы в дополнение к Правилам № 129, действуют в границах судоходных путей Беломорско-Онежского бассейна и являются обязательными для выполнения всеми судоводителями и должностными лицами, связанными с обеспечением безопасности плавания судов в бассейне (пункты 1,3).

Из содержания оспариваемого акта усматривается, что он содержит правила поведения для судоводителей и должностных лиц, связанных с обеспечением безопасности плавания судов в границах данного бассейна.

Правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации, Особенности не содержат, не устанавливают они и правовой статус организации. Положения оспариваемого акта не являются обязательными для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не осуществляющих судоходство либо его обеспечение в границах внутренних водных путей Беломорско-Онежского бассейна, то есть данный акт не является межведомственным.

Следовательно, Приказ не подлежал государственной регистрации и опубликованию в соответствии с требованиями Указа № 763 и Правилами № 1009, в связи с чем оснований для признания его не действующим с момента принятия не имеется.

Следует учитывать также, что Особенности введены в действие приказом заместителя начальника Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну, являющейся филиалом Государственной речной судоходной инспекции.

Данное обстоятельство также указывает на то, что Приказ не является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти или иного органа, уполномоченной организации, государственная регистрация нормативных правовых актов которых предусмотрена законодательством


Российской Федерации.


Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 131-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статью 34 КВВТ РФ внесены изменения, пунктом 3 которой установлен исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, обеспечивающих безопасность судоходства на внутренних водных путях, а именно: правила плавания судов по внутренним водным путям; правила движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей; правила пропуска судов через шлюзы внутренних водных путей; правила диспетчерского регулирования движения судов и управления движением судов на внутренних водных путях.

Приказ к названным нормативным правовым актам не относится, а также не входит в Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 15 декабря 2020 г. № ВБ-870фс.

Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, который уполномочен на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе правила плавания судов по внутренним водным путям, а также правила движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей (пункт 1, подпункты 5.2.11(8) и 5.2.11(9) пункта 5.2 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Во исполнение приведенных норм Кодекса приказом Минтранса России от 19 января 2018 г. № 19 утверждены новые Правила плавания судов по внутренним водным путям.

Пункт 2 Правил № 19 установил, что Правилами движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей, утверждаемыми в соответствии с пунктом 3 статьи 34 КВВТ РФ, применительно к отдельным участкам внутренних водных путей бассейна могут быть определены иные нормы, чем установленные в данных правилах, при этом применяются нормы правил движения и стоянки судов.

Во исполнение статьи 34 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации приказами Минтранса России утверждены Правила движения и стоянки судов в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных


путей Российской Федерации, в Волжском бассейне внутренних водных путей


Российской Федерации, в Азово-Донском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, в Волго-Донском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, в Камском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, в Обском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, в Московском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации.

Судом установлено, что в настоящее время Минтрансом России подготовлены проекты правил движения и стоянки судов в определенных бассейнах внутренних водных путей Российской Федерации, в том числе включая Беломорско-Онежский бассейн внутренних водных путей Российской Федерации, которые в соответствии с Правилами № 1009 проходят процедуру согласования, в частности согласование текстов данных проектов актов с Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и Федеральным агентством морского и речного транспорта.

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или международным договором Российской Федерации, предусматривающими установление обязательных требований.

В связи с изложенным вступление в действие указанных правил возможно не ранее 1 сентября 2022 г.

В судебном заседании установлено и не оспаривается сторонами, что отдельные положения Особенностей в настоящее время не применяются ввиду их несоответствия новому правовому регулированию отношений, возникающих при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации.

Данное обстоятельство не может служить основанием для признания оспариваемого акта не действующим полностью по заявленным административным истцом основаниям.

Принимая во внимание, что Приказ издан в соответствии с действующим законодательством на период его принятия и до внесения изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, а также учитывая, что иное нормативное правовое регулирование, связанное с особенностями движения и стоянки судов в Беломорско-Онежском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, отсутствует, в удовлетворении


административного искового заявления на основании пункта 2 части 2


статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Федерального бюджетного учреждения «Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей» об оспаривании приказа филиала - Государственной речной судоходной инспекции по Беломорско-Онежскому бассейну от 2 апреля 2003 г. № 31 «Особенности движения, стоянки судов по внутренним водным путям Беломорско-Онежского бассейна» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации


ФИО1