Определение от 3 декабря 2003 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 64-Г03-10


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего судьи М.Н.Лаврентьевой судей Г.В.Макарова и Г.В.Манохиной

рассмотрела в судебном заседании от 3 декабря 2003 г. гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г.» от 21 декабря 2002 г. № 382 по кассационно- му представлению участвовавшего в деле прокурора на решение Саха- линского областного суда от 10 сентября 2003 г., которым постановлено: «прокурору Сахалинской области в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г. от 21 декабря 2002 г. № 382 отказать».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., за- ключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Засеевой Э.С, пола- гавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия

установила:

21 декабря 2002 г. Сахалинской областной Думой принят закон Сахалинской области № 382 «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г.» (далее Закон), который был подписан губернатором Сахалин-ской области 26 декабря 2002 г. и опубликован в газете «Губернские ве- домости» 28 декабря 2002 г.

14 августа 2003 г. прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области, ссылаясь на то, что частью 1 статьи 21 Закона Сахалинской области предусмотрена передача муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий Сахалинской области с передачей финансовых средств на их реализацию и компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов.

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационном представлении указывается о несогласии с решени- ем, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении требования прокурора. В обоснование представления указано на то, что отказ в удовлетворении требования прокурора по мотиву обоснованности принятия решения о распределении расходов областного бюджета на 2003 г. в части передачи государственных полномочий муниципальным образованиям является неверным, так как указанное обстоя- тельство прокурором области в заявлении не оспаривалось. Предметом оспаривания являлся порядок передачи средств на реализацию государственных полномочий и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов. Вывод суда о том, что установленный оспариваемым законом порядок передачи указанных финансовых средств не противоречит федеральному законодательству является ошибочным, так как согласно час- тей 6, 12 ст.5 и ч.4 ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к полномочиям органов госвласти субъектов РФ относятся наделение органов местного самоуправления законом отдель- ными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией, а также компенсация местному самоуправ- лению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами госвласти субъектов РФ. Такое наделение полномочиями осуществляется с одновременной передачей необходимых материаль- ных и финансовых средств. Указанный порядок определяется частями 2, 3 ст.4 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», пре- дусмотрен ст.ст.60, 69, 130 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно указанных норм источником финансирования указанных полномочий являются дополнительные неналоговые средства, переда- ваемые вышестоящим бюджетом нижестоящему, а поэтому их передачу в процессе бюджетного регулирования при утверждении налоговых отчислений нельзя признать правильной. В соответствии с п.1 ст.55 Бюджетно-го Кодекса РФ доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетом, а следовательно, доходы, передаваемые в порядке регулирования местным бюджетам исключаются из доходов бюджетов субъектов РФ и в соответствии со ст.60 Бюджетного Кодекса РФ включаются в доходы местных бюджетов.

Проверив материалы дела и обсудив доводы представления, Судебная коллегия находит его подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

При вынесении решения суд исходил из того, что указанные прокурором основания обращения в суд не могут быть признаны правильны- ми, так как в силу ст.8 (абз.З), ст.31 )абз.2 и 5) Бюджетного кодекса РФ действует принцип самостоятельности бюджетов, что означает право за- конодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджет- ный процесс и самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, а следовательно, оспариваемый прокурором закон принят в соответствии с компетенцией органов государственной власти Сахалинской области. Данный закон согласуется с положениями пунктов 4, 6, 12 ст.5 ФЗ «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления» и в нем (ч.1 ст.7) предусмотрена передача в местных бюджеты по нормативам согласно приложению № 2 закреп- ленные за областным бюджетом в соответствии с законодательством налог на прибыль; акцизы, налог на доходы физических лиц (за исключени- ем налога на доходы физических лиц, осуществляющих предпринима- тельскую деятельность без образования юридического лица); налог на имущество предприятий; за пользование лесным фондом, а из содержа- ния приложения № 2 к Закону Сахалинской области видно, что в нем ус- тановлены нормативы отчислений в областной и местные бюджеты от указанных в ч.1 ст.7 Закона налогов в процентном отношении.

В соответствии с частью 1 статьи 58, абзацами 11 и 12 статьи 86, частями 2 и 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации от- дельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктом 1 статьи 86 настоящего Кодекса могут переда- ваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс. Собст- венные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от регио- нальных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично- в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а следовательно, наделяя ор- ганы местного самоуправления в Сахалинской области отдельными го- сударственными полномочиями и определяя компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, Сахалинская областная Ду- ма при принятии закона «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г.» в соответствии в вышеперечисленными нормами Бюджетного кодекса обоснованно приняла решение о распределении расходов областного бюджета на 2003 г. в части передачи государственных полномочий муниципальным образованиям. Частью 1 статьи 22 Закона Сахалинской области в конкретных объемах и размерах предусмотрена передача муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий Сахалинской области с передачей финансовых средств на их реализацию и компенсацией дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области.

Оспариваемой частью 2 статьи 22 Закона Сахалинской области ус- тановлено, что передача средств на реализацию государственных -полномочий и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов, произведена в процессе бюджетного регулирования при утвер- ждении нормативов отчислений от регулирующих федеральных и обла- стных налогов и объема дотаций муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Такой порядок передачи финансовых средств на реализацию государственных полномочий и компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Сахалинской области, приводящих к увеличению бюджетных расходов местных бюджетов не противо- речит требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приве- денным в вышепоименованных нормах Кодекса, то есть в процессе бюджетного регулирования, поскольку иного механизма передачи таких финансовых средств в Бюджетном кодексе не содержится. Не содержится такого механизма передачи финансовых средств на выполнение государственных полномочий и в нормах Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., на что ссылается прокурор в заявлении.

Ссылка прокурора на часть 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что финансовые средства, предусмотренные в Законе Сахалинской области, на выполнение отдельных государственных полномочий должны быть в бюджете Сахалинской области предусмот- рены раздельно по каждому виду расходов и раздельно учтены по каждому виду расходов, является несостоятельной для оспаривания части 2 статьи 22 Закона Сахалинской области. В соответствии с абзацем 1 части 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, пе- редаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Анализ положений части 1 статьи 7, части 1 статьи 22 Закона Сахалинской области и приложений №№ 7-21 к Закону свидетельствует о том, что расходы областного бюджета на 2003 г. на выполнение муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий учтены как от- дельный вид расходов бюджета в соответствии с требованиями ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей функ- циональную классификацию расходов областного бюджета.

Судебная коллегия находит данное суждение суда ошибочным, так как оно основано на неправильном применении и толковании закона.

В соответствии со ст.28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная систе- ма основана на ряде принципов, в том числе и самостоятельности бюджетов. В силу ст.31 этого же кодекса под этим принципом понимается самостоятельное осуществление бюджетного процесса и самостоятельное определение направлений расходования средств своего бюджета.

В силу ст.6 Бюджетного кодекса РФ только в форме субвенций дру- гому уровню бюджетной системы могут предоставляться бюджетные средства, имеющие целевое назначение. Бюджетный кодекс РФ дотации и отчисления от регулирующих налогов не относит к средствам, предос- тавляемым бюджету другого уровня бюджетной системы, имеющим це- левое назначение.

Порядок возмещения расходов органов местного самоуправления из фонда финансовой поддержки и за счет отчислений от регулирующих налогов фактически органам местного самоуправления такого возмещения не производит. В силу п.1 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ дотации из фонда финансовой поддержки направляются муниципальным образованиям на выполнение тех задач, финансирование которых федеральным законодательством непосредственно возложено на них (расходы и содер- жание органов местного самоуправления, муниципальных учреждений образования, культуры, здравоохранения), а следовательно, указание в законе области о возможности возмещения расходов за счет дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований противоре- чит указанной выше норме закона.

При указанных выше положениях законодательства вывод суда по делу нельзя признать правильным.

На основании изложенного, руководствуясь ст.361 ГПК РФ, Судебная коллегия


определила:

отменить решение Сахалинского областного суда от 10 сентября 2003 г. и вынести новое решение по делу, которым требование прокурора удовлетворить и признать ч.2 ст.22 Закона Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2003 г.» от 21 декабря 2002 г. № 382 недействующим со времени вступления решения в законную силу, то есть с 3 декабря 2003 г.

Председательствующий Судья

М.Н.Лаврентьева

Судьи Г.В.Макаров

Г.В.Манохина

нк