Постановление от 23 апреля 2021 г. по делу № А21-9491/2020



ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А21-9491/2020
23 апреля 2021 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2021 года

Постановление изготовлено в полном объеме 23 апреля 2021 года


Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Галенкиной К.В.,

судей Баженовой Ю.С., Полубехиной Н.С.,


при ведении протокола судебного заседания секретарем Вороной Б.И.,


при участии:

от заявителя: представитель Четвериков А.М., на основании доверенности от 12.04.2021,

от заинтересованного лица: представитель Жданова И.Ю., на основании доверенности от 11.01.2021,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-8209/2021) Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.02.2021 по делу № А21-9491/2020, принятое по заявлению:

заявитель: общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик СК-Калининград» (адрес: Россия, 236023, Калининградская область, город Калининград, проспект Советский, дом 75, квартира 18, ОГРН: 1153926034041, Дата присвоения ОГРН: 29.10.2015, ИНН: 3906974086)

заинтересованное лицо: Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области (адрес: Россия, 236040, Калининградская область, город Калининград, площадь Победы, 1, ОГРН: 1023900592759, Дата присвоения ОГРН: 29.11.2002, ИНН: 3903010414)

о признании незаконными действий,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик СК-Калининград» (далее – Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконными действий Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области (далее - Агентство, заинтересованное лицо), выразившихся в отказе в выдаче разрешения на строительство объекта «Малоэтажные многоквартирные жилые дома на участке с кадастровым номером 39:15:120302:1449 в СНТ «Сокол» в г. Калининграде Калининградской области».

В качестве восстановления нарушенного права заявитель просит обязать Агентство выдать Обществу разрешение на строительство объекта «Малоэтажные многоквартирные жилые дома на участке с кадастровым номером 39:15:120302:1449 в СНТ «Сокол» в г. Калининграде Калининградской области» в течение 5 дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Решением от 08.02.2021 суд удовлетворил заявленные требования.

Не согласившись с указанным решением, Агентство подало апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, считая решение незаконным и необоснованным, принятым при несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, с нарушением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании Агентство поддержало доводы апелляционной жалобы, Общество просило в ее удовлетворении отказать по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 10.08.2020 Общество обратилось в Агентство с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта «Малоэтажные многоквартирные жилые дома на участке с кадастровым номером 39:15:120302:1449 в СНТ «Сокол» в г. Калининграде Калининградской области».

Письмом от 12.08.2020 Агентство отказало заявителю в выдаче разрешения на строительство, руководствуясь частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), указав на несоответствие проектной документации иным ограничениям, установленным законодательством Российской Федерации: согласно Генеральному плану городского округа «Город Калининград», утвержденному решением городского Совета депутатов Калининграда от 06.07.2016 № 225, земельный участок с кадастровым номером 39:15:120302:1449 располагается в зоне застройки индивидуальными жилыми домами, предназначенной для застройки преимущественно индивидуальными жилыми домами (до 3 этажей) и сопутствующими объектами первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

Ссылаясь на незаконность принятого решения, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на жалобу, апелляционный суд пришел к выводу, что обжалуемое решение подлежит отмене, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

В силу положений статей 197, 198, 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу пункта 1 части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, обязательно представляя градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта - реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), реквизиты проекта планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка (пункт 2 части 7 статьи 51 ГрК РФ в редакции Закона № 373-ФЗ от 03.07.2016).

По смыслу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Так, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов разрешенному виду использования земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

В статье 9 ГрК РФ указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Законодательством о градостроительной деятельности предусмотрено территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий, в том числе городов и иных поселений (статья 2 ГрК РФ).

К документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки, а документом территориального планирования является генеральный план.

Из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Правила землепользования и застройки в рамках установленных генеральным планом функциональных зон выделяют территориальные зоны и действующие в рамках каждой из них правила застройки, в том числе, устанавливаются ограничения и требования к характеристикам объектов капитального строительства.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Правила землепользования и застройки как документы по реализации генеральных планов не могут противоречить генеральному плану, а равно и применяться без учета содержания его положений.

Правомерность вышеизложенной позиции подтверждается практикой Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2018) (утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018), в определениях от 13.06.2017 № 307-КГ16-18929, от 03.10.2017 № 307-КГ17-5121, от 06.04.2017 № 32-АПГ17-1, от 22.05.2017 № 56-АПГ17-7.

Таким образом, несоответствие проектной документации генеральному плану является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства. Данная позиция подтверждается определениями Верховного Суда Российской Федерации от 15.04.2020 № 308-ЭС20-3849, от 26.03.2020 № 308-ЭС20-2309.

В ходе рассмотрения заявления Общества и приложенных к нему документов Агентством была проведена проверка наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, а также проверка соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

По результатам проверки Агентством было установлено, что проектная документация не соответствует иным ограничениям, установленным законодательством Российской Федерации, поскольку проектная документация не соответствует генеральному плану городского округа «Город Калининград».

Согласно генеральному плану городского округа «Город Калининград», утвержденному решением городского Совета депутатов Калининграда от 06.07.2016 № 225, земельный участок с кадастровым номером 39:15:120302:1449 располагается в зоне застройки индивидуальными жилыми домами, предназначенной для застройки преимущественно индивидуальными жилыми домами (до 3 этажей) и сопутствующими объектами первичной ступени культурно-бытового обслуживания, где не предусмотрена возможность строительства малоэтажных многоквартирных жилых домов.

При этом согласно правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования «Городской округ «Город Калининград», утвержденным решением городского Совета депутатов Калининграда от 25.12.2017 № 339, земельный участок с кадастровым номером 39:15:120302:1449 расположен в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, градостроительным регламентом которой строительство малоэтажных жилых домов предусмотрено основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Указанные сведения содержатся в градостроительном плане земельного участка от 18.03.2020 № RU39301000-606-2020/А.

В соответствии с положением о территориальном планировании, утвержденным в составе генерального плана, в состав жилых функциональных зон входят:

- зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более);

- зона застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 8 этажей, включая мансардный);

- зона застройки малоэтажными жилыми домами (до 4 этажей, включая мансардный);

- зона застройки индивидуальными жилыми домами.

В отношении каждой функциональной зоны положением о территориальном планировании установлены параметры: максимальная и средняя этажность застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); плотность населения (для функциональных зон, в которых возможно размещение жилья).

В соответствии с положением о территориальном планировании зона застройки малоэтажными жилыми домами (до 4 этажей, включая мансардный) предназначена для застройки преимущественно многоквартирными жилыми домами (этажностью до 4 этажей, включая мансардный), домами блокированной застройки и сопутствующими объектами первичной ступени

Параметры зона застройки малоэтажными жилыми домами:

1) максимальная этажность - 4 этажа;

2) средняя этажность - 2,5 этажа;

3) расчетная плотность населения - 183 чел./га (при расчетах в период до 2025 года), 159 чел./га (при расчетах в период 2026 - 2035 годов).

В свою очередь зона застройки индивидуальными жилыми домами предназначена для застройки преимущественно индивидуальными жилыми домами (до 3 этажей) и сопутствующими объектами первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

Параметры зона застройки индивидуальными жилыми домами:

1) максимальная этажность - 3 этажа;

2) средняя этажность - 2 этажа;

3) расчетная плотность населения - 131 чел./га (при расчетах в период до 2025 года), 114 чел./га (при расчетах в период 2026 - 2035 годов).

Таким образом, генеральным планом отдельно выделена зона застройки малоэтажными жилыми домами и отдельно выделена зона застройки индивидуальными жилыми домами. При этом исходя из назначения функциональных зон и параметров их застройки, установленных генеральным планом, размещение малоэтажных многоквартирных жилых домов в пределах зоны застройки индивидуальными жилыми домами, генеральным планом не предусмотрено.

Как указано выше, нормами действующего законодательства установлен принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.

Тот факт, что Обществом получен градостроительный план земельного участка, не свидетельствует о соответствии проектной документации требованиям генерального плана, поскольку градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В данном случае приведение в соответствие заключается в исключении из перечня основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами вида разрешенного использования «малоэтажная многоквартирная жилая застройка».

Как пояснила представитель Агентства, в настоящее время Агентством ведется работа по приведению правил землепользования и застройки в соответствие генеральному плану. 14.02.2020 Агентством издан приказ № 68 «О подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа «Город Калининград». Указанный приказ размещен на официальной странице Агентства на сайте Правительства Калининградской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) 20.02.2020 за номером 3901202002200008. 25.05.2020 Агентством с ООО «Никор Проект» заключен государственный контракт № К/24-2020 на разработку проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа «Город Калининград», предусматривающего, в том числе исключение из перечня основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами, вида разрешенного использования «малоэтажная многоквартирная жилая застройка».

Таким образом, в материалах дела имелись достаточные доказательства несоответствия проектной документации на строительство объекта капитального строительства «Малоэтажные многоквартирные жилые дома на участке с кадастровым номером 39:15:120302:1449 в СНТ «Сокол» в г. Калининграде Калининградской области» генеральному плану, что свидетельствует о законности оспариваемого отказа.

Учитывая изложенное, решение подлежит отмене.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.02.2021 по делу № А21-9491/2020 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.


Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий


К.В. Галенкина



Судьи



Ю.С. Баженова


Н.С. Полубехина