Решение от 18 сентября 2020 г. по делу № А23-9345/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

248000, г. Калуга, ул. Ленина, д. 90; тел: (4842) 505-902; факс: (4842) 599-457;

http://kaluga.arbitr.ru; е-mail: kaluga.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



Дело № А23-9345/2019
18 сентября 2020 года
г.Калуга
Резолютивная часть решения объявлена 14.09.2020

Полный текст решения изготовлен 18.09.2020

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Харчикова Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениюиндивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 312774631800020, ИНН <***>, 125635, Москва)

к Министерству природных ресурсов и экологии Калужской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: 1) Администрация муниципального района "Тарусский район" (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>);

2) Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Калужской области (248001, <...>)

о признании недействительным решения,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – представитель ФИО3, доверенность от 10.12.2019, удостоверение адвоката;

от заинтересованного лица – представитель ФИО4, доверенность от 09.01.2020 № ВА-4/2-20, паспорт;

от 1-го третьего лица – представитель ФИО5, доверенность от 17.06.2020, паспорт;

от 2-го третьего лица – представитель ФИО6, доверенность от 18.11.2019 № 920, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

ИП ФИО2 (далее – предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Калужской области (далее – министерство, заинтересованное лицо) о признании недействительным приказа от 11.10.2019 № 1243-19 "О досрочном прекращении права пользования участком недр, предоставленного на основании лицензии КЛЖ № 80123 ТЭ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Администрация муниципального района "Тарусский район" (далее – администрация), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Калужской области (далее – уполномоченный).

От заявителя 11.09.2020 со ссылкой на ст. 49 АПК РФ поступило заявление об уточнении исковых требований, в котором собственно требование осталось без изменений, уточнен желаемый способ устранения допущенных нарушений прав и законных интересов: обязать министерство восстановить лицензию от 15.07.2014 КЛЖ 80123 ТЭ, выданную ИП ФИО2 на право пользования участком недр в целях геологического изучения, разведки и добычи песчано-гравийной смеси на участке Латынинский, расположенном на территории муниципального района «Тарусский» Калужской области. Судом разъяснено, что данное заявление не является уточнением требования. Заявление принято судом к сведению.

В обоснование требования заявитель указывает, что не имел возможности своевременно выполнить условие лицензии об объёмах добычи по объективным причинам, в связи с чем полагает незаконным оспариваемое решение о досрочном прекращении права пользования участком недр.

Министерство в отзыве считает оспариваемое решение законным и обоснованным.

Администрация поддерживает позицию министерства.

Уполномоченный поддерживает позицию предпринимателя.

На основании положений статей 9, 65, 70 (часть 31), 123, 156, 200 АПК РФ дело рассмотрено при указанной явке по представленным доказательствам с учётом надлежащего извещения участвующих в деле лиц, установленного распределения бремени доказывания, доводов заявления, объёма и существа возражений.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

Предприниматель имеет на праве собственности земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения площадью 14,6 га, расположенный в 0,5 км. юго-западнее д. Латынино Тарусского района, кадастровый номер 40:20:021103:14.

Министерством 10.10.2013 утвержден перечень участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, для предоставления в пользование на территории Калужской области, в который включен и данный участок (позиция 5 перечня – Латынинское ПГМ). Данное включение согласовано письмом Роснедр от 04.12.2013 № ЕК-04-24/14182.

На основании лицензии КЛЖ 80123 ТЭ от 15.07.2014 предпринимателю было предоставлено право пользования участком недр местного значения с целью геологического изучения, разведки и добычи песчано-гравийной смеси на участке Латынинский (0,5 км. южнее д. Латынино на территории муниципального района «Тарусский район» Калужской области; далее также – участок недр) сроком с 15.07.2014 по 01.01.2034.

К существенным условиям данной лицензии отнесено выполнение следующих пунктов:

4.1.1 «г» - не позднее 01.01.2017 приступить к добыче полезного ископаемого;

4.1.1 «е» - в срок до 01.01.2018 обеспечить выход предприятия на проектную мощность с годовым уровнем добычи полезного ископаемого в объёме 20 тыс. м3.

Между предпринимателем и администрацией в 2017 году велась интенсивная переписка по вопросу изменения категории земель указанного участка.

Письмом от 22.05.2017 № 1771-17 министерство, среди прочего, рекомендовало предпринимателю инициировать приостановление права пользования недрами до решения вопроса изменения категории земельного участка.

Предприниматель 22.05.2017 обратился в министерство с просьбой приостановить право пользования участком недр по данной лицензии на 1 год, ссылаясь на невозможность начала работ ввиду нежелания администрации района внести изменения в документы территориального планирования района и генеральный план сельского поселения.

Приказом министерства от 26.05.2017 № 287-17 на основании данного заявления право пользования участком недр было приостановлено до 01.07.2018.

Решением Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018 по делу № 2а-2-315/2018, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 27.02.2019, удовлетворено заявление прокурора Тарусского района Калужской области к администрации о признании незаконным бездействия, на администрацию возложена обязанность в срок не позднее 01.07.2019 подготовить изменения в схему территориального планирования по заявлению ФИО2 с надлежащим согласованием с Управлением архитектуры и градостроительства Калужской области, а также с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района «Тарусский район».

В данном решении также указано, что предприниматель 17.07.2017 обратился в администрацию с заявлением о внесении изменений в схему территориального планирования данного района в части изменения категории земель земельного участка с кадастровым номером 40:20:021103:14, расположенного в 0,5 км. юго-западнее д. Латынино Тарусского района, с категории «земли сельскохозяйственного назначения» на «земли промышленности». Указано также, что данное заявление было рассмотрено на заседании градостроительной комиссии при администрации с рекомендацией направить его комиссию по рассмотрению ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую при Министерстве экономического развития Калужской области. Судом обращено внимание, что при этом администрацией не были проведены мероприятия, регламентированные ст.ст. 9, 20, 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по предложениям предпринимателя о внесении изменений в схему территориального планирования. Судом также указано, что администрацией без подготовки изменений в схему территориального планирования, без надлежащего согласования с Управлением архитектуры и градостроительства Калужской области, а также с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, заявление предпринимателя о внесении изменений в схему территориального планирования вынесено на рассмотрение представительного органа местного самоуправления муниципального района «Тарусский район», по результатам которого 24.01.2018 принято решение об отказе во внесении данных изменений; данное решение отменено 14.05.2018 по протесту прокурора.

Письмом от 05.04.2019 № ВЖ-803/19-19 министерство уведомило предпринимателя, что по истечении трех месяцев со дня получения уведомления при условии неустранения допущенных нарушений министерством будет рассмотрен вопрос о досрочном прекращении права пользования участком недр.

Предприниматель письмом от 30.04.2019 сообщил министерству, что земельный участок, расположенный в пределах горного отвода, отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем работы по его освоению в целях недропользования могут проводиться лишь после перевода его в иную категорию земель (ст. 42, 78 Земельного кодекса Российской Федерации). Указал на содержание решения Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018 по делу № 2а-2-315/2018, отметил, что постановлением администрации от 21.04.2019 № 170 начата подготовка проекта изменений и дополнений в схему территориального планирования района. В связи с чем указал, что работы по недропользованию не начаты в установленный срок по независящим от него причинам и просил отложить рассмотрение вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами на срок, необходимый для исполнения администрацией судебного решения, а также с учётом времени проведения процедур, связанных с переводом земель из одной категории в другую.

Письмом от 03.06.2019 министерство сообщило предпринимателю, что имне соблюдаются существенные условия лицензии, не предпринято мер к изменению этих условий, а также не инициировано действий по дальнейшему приостановлению права пользования недрами на последующий период. Также повторно сообщено, что по истечении трех месяцев со дня получения уведомления от 05.04.2019 в случае неустранения допущенных нарушений будет рассмотрен вопрос о досрочном прекращении права пользования недрами.

Предприниматель 13.06.2019 вновь ходатайствовал перед министерством о приостановлении права пользования участком недр – до выполнения предписания судебного решения по изменению категории земельного участка, ссылаясь на непринятие администрацией мер по внесению изменений в документы территориального планирования района и генеральный план сельского поселения.

Из протокола комиссии министерства от 21.06.2019 следует, что комиссия рекомендовала министерству отказать в приостановлении срока действия лицензии ввиду наличия уведомления от 05.04.2019.

Письмом от 01.07.2019 № 4300-19 министерство отказало в удовлетворении данного ходатайства.

Определением Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 06.09.2019 заявление администрации от 02.08.2019 удовлетворено, администрации предоставлена отсрочка исполнения решения от 29.11.2018 по делу № 2а-2-315/2018 до 01.04.2020. Из содержания данного определения следует, что контракт на разработку проекта по внесению изменений и дополнений в схему территориального планирования района заключен 04.06.2019, притом для начала работ администрация должна предоставить исполнителю сведения из иных органов власти. Получение данных сведений администрацией ожидается не ранее августа 2019 года. С момента предоставления исполнителю данных сведений начнет течение срок исполнения работ по контракту, составляющий 134 дня. Затем начнётся согласование изменений (не менее трех месяцев).

На заседании комиссии министерства 08.10.2019 принято решение о досрочном прекращении права пользования участком недр, предоставленного предпринимателю на основании лицензии КЛЖ 80123 ТЭ.

Приказом министерства от 11.10.2019 № 1243-19 досрочно прекращено право пользования участком недр, предоставленное на основании лицензии КЛЖ 80123 ТЭ.

Не согласившись с данным приказом, предприниматель обратился в Арбитражный суд Калужской области с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктами 2, 5 части второй статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах" (далее – Закон о недрах) предусмотрено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Частью четвертой статьи 21 Закона о недрах определено, что в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что предприниматель нарушил существенные условия лицензии, не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах в течение установленного в лицензии срока, а также не устранил данные нарушения в течение трех месяцев со дня получения письменного уведомления о допущенных нарушениях.

Таким образом, формальный повод (предлог) для принятия оспариваемого решения у министерства имелся.

Вместе с тем, удовлетворяя заявленное требование, суд руководствуется следующим.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1862-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Ксеньевский прииск" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 20, 21 Закона Российской Федерации "О недрах", статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что интересы государства как собственника недр (статья 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах") обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии либо если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункты 2 и 5 части второй статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах"). При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами. Так, согласно оспариваемой части четвертой статьи 21 названного Закона в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (часть четвертая статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах"). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах.

Применительно к данной правовой позиции арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявителем указано, судом установлено, а министерством не оспаривается, что со стороны администрации имело место бездействие, непреодолимо препятствующее предпринимателю в соблюдении лицензионных условий как в части сроков начала добычи, так и в части её объёмов.

Вопреки доводам администрации в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 27.02.2019 отражено, что само по себе непроведение администрацией мероприятий по должной подготовке проекта изменений в схему территориального планирования района предопределило принятие представительным органом местного самоуправления решения об отказе во внесении изменений в схему территориального планирования в части, касающейся земельного участка предпринимателя.

По мнению суда, незаконное бездействие органов власти не может быть отнесено к категории разумно прогнозируемого предпринимательского риска, в связи с чем предприниматель не должен был предполагать фактически сложившуюся длительность рассмотрения вопроса об изменении категории земель над участком недр. При этом предприниматель принимал зависящие от него меры к прекращению этого бездействия.

Таким образом, причинно-следственная связь между признанным судом незаконным бездействием администрации и невозможностью для предпринимателя соблюсти лицензионные условия является установленной.

Министерство было осведомлено о содержании решения Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018 по делу № 2а-2-315/2018, о продлении (определением от 06.09.2019) срока его исполнения до 01.04.2020, а также о вышеуказанной причинно-следственной связи. Более того, письмом от 22.05.2017 министерство рекомендовало предпринимателю инициировать приостановление права пользования недрами до решения вопроса изменения категории земельного участка, а письмом от 03.06.2019 сообщало, что приостановление права пользования на новый период предпринимателем не инициировано. Однако ходатайства предпринимателя от 30.04.2019 (об отложении рассмотрения вопроса о прекращении права пользования недрами до решения вопроса об изменении категории земель участка), а равно от 13.06.2019 (о приостановлении права пользования недрами) отклонены, последнее – лишь по мотивам наличия уведомления министерства от 05.04.2019.

Такая непоследовательность нарушает общеправовой принцип доверия граждан к органу публичной власти, что, по мнению суда, уже само по себе является самостоятельным основанием для признания недействительным оспариваемого решения.

Следует отметить, что само уведомление министерства от 05.04.2019 требовало устранения нарушений в трёхмесячный срок – без учета того обстоятельства, что решение суда от 29.11.2018 не было исполнено, а в последующем срок его исполнения продлен до 01.04.2020.

Выбор одной из трех предусмотренных Законом о недрах мер принуждения к недобросовестному пользователю недр за допущенные им нарушения (досрочное прекращение, приостановление, ограничение права пользования) отнесен к полномочиям органа, выдавшего лицензию.

Осуществляя выбор одной из указанных выше трех санкций за нарушение условий лицензии, уполномоченный орган обязан выбрать ту меру, которая наиболее отвечает характеру допущенного нарушения. Данный орган должен учитывать, что досрочное прекращение разрешения на пользование недрами, аннулирование лицензии на этот вид деятельности в силу положений Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку не дает возможность заниматься определенным видом деятельности и соответственно является мерой государственного принуждения. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановления от 12.05.1998 № 14-П, от 30.07.2001 № 13-П, определение от 14.12.2000 № 244-О и др.) неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такому роду мерам юридической ответственности.

Уполномоченному органу следует исходить из того, что досрочное прекращение права пользования является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера содеянного и только в тех случаях, когда другие, более мягкие меры принуждения, не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им установленного лицензией порядка пользования недрами. При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", которые суд с необходимыми изменениями находит применимыми к настоящему спору, аннулирование лицензии не является административным наказанием, а представляет собой специальную принудительную меру, которая подлежит применению в случаях, когда это вызывает необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц.

Решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Буквальное содержание взаимосвязанных положений статей 20, 21 Закона о недрах указывает на возможность приостановления или прекращения права пользования недрами. Вопрос о применении подобных мер реагирования должен разрешаться уполномоченным органом в каждом конкретном случае исходя из характера нарушения и возможных последствий его совершения, с учетом необходимости обеспечения баланса частного и публичного интересов. Прекращение права пользования недрами представляет собой государственную меру принудительного характера, которая должна отвечать требованиям справедливости и соразмерности последствиям нарушенного обязательства.

Какого-либо анализа названных обстоятельств оспариваемое решение не содержит, фактически в нем отсутствует обоснование необходимости досрочного прекращения права предпринимателя на пользование недрами в соответствии с лицензией как меры реагирования на допущенные нарушения.

Аналогичная правовой подход содержится в постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа по делу № А63-11178/2015, Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу № А33-31050/2018, Арбитражного суда Дальневосточного округа по делу № А51-20623/2016, Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А65-4376/2019 и др.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение не может быть признано законным и обоснованным. Незаконное и необоснованное решение нарушает права и законные интересы предпринимателя в сфере недропользования.

Применительно к пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ суд возлагает на министерство обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу устранить нарушение прав и законных интересов предпринимателя путем восстановления лицензии КЛЖ № 80123 ТЭ – применительно к положениям ч. 7 ст. 21 Закона о недрах.

На основании статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины (чек-ордер от 28.11.2019 № 15 УИП 10429086120086082811201903507273 на сумму 300 руб.) относятся на министерство.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

признать недействительным приказ Министерства природных ресурсов и экологии Калужской области от 11.10.2019 № 1243-19 «О досрочном прекращении права пользования участком недр, предоставленного на основании лицензии КЛЖ № 80123 ТЭ».

Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Калужской области (ОГРН <***>) в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 312774631800020) путем восстановления лицензии КЛЖ № 80123 ТЭ.

Взыскать с Министерства природных ресурсов и экологии Калужской области (ОГРН <***>) в пользу индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 312774631800020) расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 (трехсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятияв Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

Судья Д.В. Харчиков