Решение от 20 января 2019 г. по делу № А27-16633/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ  ОБЛАСТИ

Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000

http://www.kemerovo.arbitr.ru

E-mail: info@kemerovo.arbitr.ru

Тел. (384-2) 58-43-26, тел./факс (384-2) 58-37-05

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А27- 16633/2018
город Кемерово
21 января 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 17 января 2019 года

Полный текст решения изготовлен 21 января 2019 года

Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Дружининой Ю.Ф.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального бюджетного учреждения «Единый центр организации пассажирских перевозок», Кемеровская область, г. Новокузнецк  (ОГРН <***>, ИНН <***>)

Управления по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка, ОГРН <***>, ИНН <***>, город Новокузнецк

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г. Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третье лицо: Администрация г. Новокузнецка (ОГРН <***>, ИНН <***>),

об оспаривании решения от 06.07.2018 и предписаний № 1 и 2 от 06.07.2018

при участии:

от МБУ «Единый центр организации пассажирских перевозок»: ФИО2- представитель по доверенности от 15.01.2019, паспорт;

от Управления по транспорту и связи: ФИО3 - представитель по доверенности от 09.01.2019, паспорт;

от заинтересованного лица:  ФИО4-  представитель по доверенности от 18.07.2018, паспорт; ФИО5-  представитель по доверенности от 09.01.2019, удостоверение № 7255;

от третьего лица: не явились;  

у с т а н о в и л:

03.08.2018 Муниципальное бюджетное учреждение «Единый центр организации пассажирских перевозок» (далее – Учреждение, МБУ «ЕЦОПП») обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее – УФАС по КО, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) об оспаривании решения от 06.07.2018 и предписания № 2 от 06.07.2018 по делу №13/А-16-2018.

По данному заявлению 14.09.2018 возбуждено производство по делу № А27-16633/2018.

Также 03.08.2018 Управление по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка (далее – Управление) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области об оспаривании решения от 06.07.2018  и предписания № 1  от 06.07.2018 по делу №13/А-16-2018.

По данному заявлению 14.09.2018 возбуждено производство по делу № А27-16642/2018.

Определением от 12.10.2018 с целью недопущения принятия противоречащих друг другу судебных актов указанные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения, с присвоением делу одного общего номера № А27-16633/2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация г. Новокузнецка (ОГРН <***>, ИНН <***>).

Требования Учреждения мотивированы тем, что соглашение №4 от 11.01.2018 заключено в соответствии с Постановлением Администрации города Новокузнецка, от 30.11.2010 №114 «О совершенствовании правового положения муниципальных учреждений» и в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным Управлением, возможность для расторжения соглашения на предоставление субсидии у Учреждения отсутствует.

Кроме того, Управление полагает, что поскольку к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах городского округа, то выделение Учреждению субсидий для финансирования муниципального задания правомерно.

Заинтересованное лицо с заявленными требованиями не согласилось, полагает, что соглашение №4 от 11.01.2018 нарушает требования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а именно принцип обеспечения конкуренции. Перечисленные услуги относятся к муниципальным нуждам, а, следовательно, в данном случае требуется проведение торгов, их не проведение не может не влиять на конкуренцию (Постановление Президиума ВАС РФ от 29.11.2011 №8799/11). Полагает, что Учреждению предоставлены преимущественные условия осуществления деятельности в сфере организации перевозок пассажиров на маршрутах наземного городского и (или) пригородного пассажирского транспорта общего пользования (реализации и организации изготовления проездных документов). Разработки и согласования в установленном порядке расписаний, а так же графиков движения маршрутов наземного транспорта; анализа и мониторинга качества транспортных услуг, предоставляемых населению; учета выполнения транспортной работы маршрутными перевозчиками в соответствии с условиями договоров и др.; сбора, хранения, обработки телематических данных и/или системы ГЛОНАСС, поступающих с бортовых навигационно-связаных терминалов, установленных на транспортных средствах. Так же отметило, что указанная практика имеет место на протяжении длительного времени, включая дело


Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного заседания по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Заявители и заинтересованное лицо обеспечили явку уполномоченных представителей в судебное заседание. Третье лицо явку в судебное заседание не обеспечило.

Дело в соответствии с пунктом 5 статьи 156 АПК рассматривается в отсутствие третьего лица.

Рассмотрев имеющиеся в деле материалы, заслушав доводы и возражения участвующих в деле лиц, суд установил.

Управлением по транспорту и связи Администрации года Новокузнецка создано Муниципальное бюджетное учреждение «Единый центр организации пассажирских перевозок». Предмет деятельности Учреждения – участие в организации, диспетчерском регулировании и контроле пассажирских перевозок автомобильным и городским электрическим транспортом (пункт 2.1 Устава). Цель деятельности Учреждения – обеспечение реализации полномочий учредителя для более качественного оказания услуг по удовлетворению общественных потребностей в сфере реализации мероприятий по улучшению транспортной работы, повышению эффективности и качества пассажирских перевозок по маршрутам, составляющим маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа.

11.01.2018 Управлением утверждено муниципальное задание на 2018 и на плановый 2019-2020 года. В соответствии в указанным заданием Учреждение:

- реализует и организует изготовление проездных документов. Разрабатывает и согласовывает в установленном порядке расписания, а также графики движения маршрутов наземного транспорта;

- анализирует и осуществляет мониторинг качества транспортных услуг, предоставляемых населению;

- осуществляет учет выполненный транспортной работы перевозчиками  в соответствии с условиями договоров и др.;

- осуществляет сбор, хранение, обработку телематических данных, поступающих с бортовых навигационно-связных терминалов, установленных на транспортных средствах;

- осуществляет иные работы;

- осуществляет автообслуживание должностных лиц, государственных органов и государственных учреждений в случаях, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

- организует и осуществляет подвоз обучающихся в образовательные учреждения автомобильным транспортом.

11.01.2018 между Управлением и Учреждением заключено соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии МБУ «Единый центр организации пассажирских перевозок» Новокузнецкого городского округа.

Согласно пункту 1.1 указанного соглашения субсидии предоставляются на возмещение нормативных затрат Учреждения, связанных с оказанием им в соответствии с муниципальным заданием муниципальных  услуг (выполнение работ).

В соответствии с приложением №1 к соглашению сумма субсидий на 2018 год составила 44 053 000 руб.

Определением от 12.04.2018 УФАС по КО возбудило дело №13/А-16-2018 о нарушении антимонопольного законодательства.

03.07.2018 УФАС по КО оглашена резолютивная часть решения по указанному делу, согласно которой Управление и Учреждение признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Указанным лицам выданы предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Посчитав решение и предписания УФАС по КО по делу №13/А-16-2018 не соответствующими законодательству Российской Федерации и нарушающими права и охраняемые законом интересы указанных лиц, Управление и Учреждение обратились в арбитражный суд Кемеровской области с заявлениями об их оспаривании.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проанализировав соответствующие нормативные правовые акты, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению частично, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания законности оспариваемого решения, его соответствие закону и иным нормативным правовым актам, а также наличия обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на административный орган, в данном случае на УФАС по КО.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Аналогичные положения содержатся в статье 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон N 131-ФЗ).

В Законе N 44-ФЗ отсутствует понятие государственных (муниципальных) нужд.

Вместе с тем, согласно статье 13 Закона N 44-ФЗ закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются для:

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами;

2) выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

В части 2 статьи 3 ранее действовавшего Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под муниципальными нуждами понимались потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, к муниципальным нуждам относятся потребности муниципального образования в решении вопросов местного значения.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с подпунктом 32 пункта 2 статьи 45 Устава города Новокузнецка, принятого Постановлением Совета народных депутатов города Новокузнецка от 07.12.2009 №11/117, Администрации города Новокузнецка: создает условия для предоставления транспортных услуг населению; устанавливает, изменяет и отменяет муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах городского округа; ведет реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок; организует и проводит открытый конкурс на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок; выдает, оформляет, переоформляет и прекращает действие свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок и карты муниципального маршрута регулярных перевозок; организует разработку и утверждает расписания движения транспортных средств на муниципальных маршрутах регулярных перевозок; привлекает в установленном порядке к транспортному обслуживанию населения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (далее - перевозчики); обеспечивает изучение пассажиропотока и пропускной способности объектов транспортной инфраструктуры; осуществляет контроль за исполнением перевозчиками муниципальных правовых актов в сфере организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, а также за соблюдением перевозчиками обязательств по договорам (муниципальным контрактам), в том числе за соблюдением расписания движения транспортных средств и схемы маршрута, путем диспетчерского регулирования с помощью автоматизированной навигационной системы диспетчерского управления пассажирским транспортом ГЛОНАСС и через сеть диспетчерских пунктов.

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона №131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов

Статьей 69.1 БК РФ, определяющей состав бюджетных ассигнований в публичных целях (государственных или муниципальных), предусмотрено, что к таковым относятся ассигнования на:

- обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;

- предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;

- предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

- осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

- закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях:

- оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

- разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

- закупки товаров в государственный материальный резерв.

Из анализа данной нормы следует, что, применительно к муниципальным бюджетным учреждениям субсидирование возможно только на выполнение муниципальных заданий.

В силу статьи 6 БК РФ муниципальное задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

Указанное, по мнению заявителей, означает возможность оказания услуг и выполнения  работ для удовлетворения муниципальных нужд бюджетным учреждением за счет субсидий, рассчитываемых с учетом нормативных затрат, в публичных целях.

Указанный довод судом отклоняется в силу следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Таким образом, субсидирование на выполнение муниципального задания возможно только в том случае, если предмет муниципального задания - оказание бюджетными (автономными) учреждениями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон N 210-ФЗ) муниципальной услугой признается муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В этих целях, в соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», и создаются муниципальные бюджетные учреждения.

Пунктом 3 статьи 2 Закона N 210-ФЗ определено, что заявителем в отношении предоставления муниципальных услуг является физическое или юридическое лицо (за исключением органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

С учетом изложенного, получателем муниципальных услуг бюджетного учреждения являются физические лица (граждане) и юридические лица, и, как правило, речь идет о действиях технического или административного характера по предоставлению информации, приему заявок и иных документов, выдаче направлений, лицензий, разрешений, государственной регистрации и т.п.).

Таким образом, через формирование муниципальных заданий решение вопросов местного значения осуществляется только на предоставление муниципальных услуг и только в строго определенных конкретных сферах. Удовлетворение иных муниципальных нужд должно производиться через размещение муниципального заказа на рынке товаров, работ и услуг.

Однако выполняемые Учреждением работы и оказываемые услуги не являются муниципальными услугами и, следовательно, в данном случае должны выполняться требования Закона №44-ФЗ.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение не может не влиять на конкуренцию (Постановление Президиума ВАС РФ от 29.11.2011 N 8799/11 по делу N А66-7056/2010).

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о нарушении указанного запрета путем заключения соглашения от 11.01.2018.

Вместе с тем, суд отмечает, что статьей 41 Закона о защите конкуренции установлены требования к актам, принимаемым комиссией антимонопольного органа.

Как усматривается из оспариваемого решения, при его вынесении комиссией анализировалась только часть муниципального  задания: вопросы связанные с  автообслуживанием должностных лиц, государственных органов и государственных учреждений в случаях, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и подвозом обучающихся в образовательные учреждения автомобильным транспортом комиссией не исследовались. При этом данное нарушение не может быть устранено путем вынесения определения об исправлении технической ошибки, датированной 12.12.2018 (в период рассмотрения настоящего дела).

Как следует из материалов дела заинтересованным лицом указанные вопросы не изучались. Так из определения о назначении дела к рассмотрению от 13.04.2018 следует, что нарушение по мнению заинтересованного лица выразилось в заключении соглашения о предоставлении субсидии на возмещение затрат, связанных с организацией перевозок пассажиров на маршрутах наземного городского и (или) пригородного пассажирского транспорта общего пользования (реализации и организации изготовления проездных документов). Разработки и согласования в установленном порядке расписаний, а так же графиков движения маршрутов наземного транспорта; анализа и мониторинга качества транспортных услуг, предоставляемых населению; учета выполнения транспортной работы маршрутными перевозчиками в соответствии с условиями договоров и др.; сбора, хранения, обработки телематических данных и/или системы ГЛОНАСС, поступающих с бортовых навигационно-связаных терминалов, установленных на транспортных средствах.

Именно по указанным фактам запрашивались и давались письменные пояснения, копии договоров (контрактов).

Заключение по обстоятельствам дела от 29.05.2018 так же не содержит информации, касающейся автообслуживания должностных лиц, государственных органов и государственных учреждений в случаях, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и подвоза обучающихся в образовательные учреждения автомобильным транспортом.

Доводы, приводимые заинтересованным лицом в отзыве, представленном в суд 15.01.2019, ранее не приводились.

Таким образом, заинтересованное лицо пришло к выводу о нарушении законодательства при заключении соглашения от 11.01.2018, фактически не исследовав вопросы, связанные с выполнением разделов 6 и 7 муниципального задания.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение и предписания подлежат признанию незаконными в части, касающейся признания заявителей нарушившими Закон о конкуренции применительно к разделам 6 и 7 муниципального задания.

Расходы по уплате государственной пошлины в соответствии со статьей 110 АПК РФ подлежат отнесению на заинтересованное лицо, не взыскиваются в доход федерального бюджета, ввиду того, заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины.



Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительными предписания №1 и 2 от 06.07.2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в части требования о совершении действий, направленных на расторжение соглашения №4 от 11.01.2018 о порядке и условиях предоставления субсидии МБУ «Единый центр организации пассажирских перевозок» Новокузнецкого городского округа, в части предоставления из средств бюджета города субсидии на возмещение нормативных затрат учреждения, связанных с выполнением муниципальных услуг в соответствии с разделами 6 и 7  «Муниципального задания на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов» от 11.01.2018.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в  месячный срок с даты принятия решения в Седьмой арбитражный  апелляционный суд.


Судья                                                                                                                   Ю.Ф. Дружинина