Решение от 22 мая 2019 г. по делу № А60-1442/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

620075 г. Екатеринбург, ул. Шарташская, д.4,

www.ekaterinburg.arbitr.ru e-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А60-1442/2019
22 мая 2019 года
г. Екатеринбург


Резолютивная часть решения объявлена 15 мая 2019 года

Полный текст решения изготовлен 22 мая 2019 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи И.В.Хачева при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1 рассмотрел в судебном заседании дело

по заявлению АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО "ОБЪЕДИНЕННАЯ КОМПАНИЯ РУСАЛ УРАЛЬСКИЙ АЛЮМИНИЙ" (ИНН <***>, ОГРН <***>) к ДЕПАРТАМЕНТУ РОСПРИРОДНАДЗОРА ПО УРАЛЬСКОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным ненормативного правового акта

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 по доверенности от 08.08.2018, ФИО3 по доверенности от 26.09.2018, ФИО4 , ФИО5 по доверенности от 21.03.2019, ФИО6 по доверенности №БАЗ-ДВ-19-032,

от заинтересованного лица: ФИО7 по доверенности от 25.02.2019, ФИО8 по доверенности от 06.11.2018.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов составу суда не заявлено.

Заявитель обратился в суд с требованием о признании недействительным предписания Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу от 02.10.2018 № 425- 24.

От заявителя в судебном заседании поступили письменные пояснения с документами согласно приложению.

От заинтересованного лица поступил отзыв им дополнение к отзыву с документами.

От заявителя поступили дополнения.

Документы сторон судом приобщены к материалам дела.

Рассмотрев материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

На основании приказа и.о. заместителя начальника Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу) ФИО9 от 31.07.2018 № 1337, приказа и.о. заместителя начальника Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу ФИО9 от 13.08.2018 № 1423 о внесении изменений в приказ от 31.07.2018 № 1337, приказа и.о. заместителя начальника Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу ФИО9 от 06.09.2018 № 1541 о внесении изменений в приказ от 31.07.2018 № 1337 в отношении Акционерного общества «Объединенная компания РУСАЛ Уральский Алюминий» (далее - АО «РУСАЛ Урал») (ИНН <***>, ОГРН <***>) в период с 13.08.2018 по 07.09.2018 была проведена плановая выездная проверка соблюдения хозяйствующим субъектом требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования, соблюдения лицензионных требований.

По результатам проверки Департаментом Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу составлен акт проверки от 02.10.2018 № 425 , согласно которому в ходе проверки по месту нахождения Филиала АО «РУСАЛ Урал» в Краснотурьинске «Объединенная компания РУСАЛ Богословский алюминиевый завод» (далее - «РУСАЛ Краснотурьинск») (624440, <...>) проверяющим органом выявлено нарушение требований природоохранного законодательства (стр. 102- 105 акта проверки от 02.10.2018 № 425), а именно: АО «РУСАЛ Урал» по месту нахождения «РУСАЛ Краснотурьинск» не выполнило обязанность по рекультивации земель, нарушенных в результате размещения отходов в объектах шламохранилище №1, шламохранилище № 3.

По факту выявленных нарушений АО «РУСАЛ Урал» Департаментом Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу выдано предписание:

от 02.10.2018 № 425-24: вывести из эксплуатации (ликвидировать) объекты размещения отходов - шламохранилище № 1 и шламохранилище № 3, эксплуатация которых завершена, провести работы по восстановлению земель (рекультивации), нарушенных в результате размещения отходов производства. Разработанную в установленном законом порядке проектную документацию представить на государственную экологическую экспертизу. Ввиду наличия запрета на захоронение отходов в границах населенного пункта проектной документацией предусмотреть утилизацию, обезвреживание или передачу на захоронение размещенных в объектах отходов.

Срок устранения нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований установлен до 06.11.2019.

Не согласившись с данным предписанием, заявитель обратился в суд.

Оценив фактические обстоятельства, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд полагает, что уточненные требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

По смыслу ст. 17 Закона № 294-ФЗ предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Вместе с тем оспариваемое АО «РУСАЛ Урал» предписание от 02.10.2018 № 425-24 вынесено Департаментом Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу в отсутствие надлежащих доказательств нарушения АО «РУСАЛ Урал» положений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушения природоохранных требований.

Так, шламохранилище № 1 является действующим объектом размещения отходов (гидротехническим сооружением), зарегистрированным в Свердловском областном кадастре отходов и производства и потребления (код объекта -1925), имеющим все необходимые разрешительные документы (утверждение декларации безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружения, находящимся в резерве. Вместимость данного объекта составляет 32,4 млн. тонн, фактически же размещено лишь 29,567 млн. тонн. Остаточная вместимость шламохранилища № 1 составляет 2,833 млн. тонн, то есть данный объект можно использовать для хранения шлама еще в течение 3 лет.

Право пользования земельными участками общей площадью 1328835,0 кв.м., с кадастровым номером 66:50:0503001:3, категория земель - земли населенных пунктов, расположенным по адресу: <...>, с разрешенным использованием - объект промышленности, и общей площадью 27022,0 кв.м., с кадастровым номером 66:50:0204002:354, категория земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, расположенным по адресу: <...>, с разрешенным использованием - объект промышленности, занятый шламохранилищем № 1, принадлежит АО «РУСАЛ Урал» соответственно на основании договоров аренды земельных участков от 06.02.2014 № 2/1 со сроком окончания 11.12.2023 и от 20.06.2014 № 41 со сроком окончания 19.05.2024.

На основании п. 4 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ) собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 22 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утв. приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792, исключение объектов размещения отходов из государственного реестра объектов размещения отходов (далее - ГРОРО) осуществляется, в том числе в случае получения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) в уведомительном порядке от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты размещения отходов, заявления о прекращении эксплуатации объекта размещения отходов.

Между тем, АО «РУСАЛ Урал» в лице «РУСАЛ Краснотурьинск» подобных уведомлений в адрес Росприроднадзора не направляло, доказательств обратного в материалы дела не представлено.

В соответствии с пп. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Закон № 174-ФЗ) объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются: проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности.

Согласно пп. 1 ч. 1 ст. 30 Закона № 174-ФЗ одним из нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе является непредставление документации на экологическую экспертизу.

Таким образом, к обязанностям собственников объектов размещения отходов (далее - ОРО), эксплуатация которых завершена (прекращена), относятся:

-проведение контроля за состоянием ОРО и воздействием ОРО на окружающую среду;

-проведение работ по восстановлению нарушенных земель;

-представление в Росприроднадзор заявления о прекращении эксплуатации ОРО (для исключения ОРО из ГРОРО);

-представление на государственную экологическую экспертизу проекта вывода из эксплуатации объекта, используемого для размещения отходов I - IV класса опасности.

В соответствии с ч. 2 ст. 55.26 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) эксплуатация зданий, сооружений прекращается после их вывода из эксплуатации в случае, если это предусмотрено федеральными законами, а также в случае случайной гибели, сноса зданий, сооружений.

Согласно ч. 1 ст. 55.31 ГрК РФ снос объекта капитального строительства осуществляется в соответствии с проектом организации работ по сносу объекта капитального строительства после отключения объекта капитального строительства от сетей инженерно-технического обеспечения в соответствии с условиями отключения объекта капитального строительства от сетей инженерно-технического обеспечения, выданными организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а также после вывода объекта капитального строительства из эксплуатации в случае, если это предусмотрено федеральными законами.

Земельный участок общей площадью 46373,0 кв.м., с кадастровым номером 66:50:05 02 001:0010, категория земель - земли населенных пунктов, по адресу: <...>, с разрешенным использованием - шламоотвал креолита, с расположенным на нем шламохранилищем № 3 принадлежит на праве собственности АО «РУСАЛ Урал», что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности 66 АВ 886804, выданным Учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Свердловской области 26.02.2003. Шламохранилище № 3 находится в резерве (вместимость объекта 117,2 тыс. тонн, фактически размещено 4,38 тыс. тонн, остаточная вместимость объекта 112,82 тыс. тонн) и зарегистрировано в Свердловском областном кадастре отходов и производства и потребления (код объекта - 133).

Таким образом, требование Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу по рекультивации и передаче данного объекта размещения отходов муниципальному образованию городской округ Краснотурьинск является незаконным.

Понятие «рекультивация» содержится в п. 2 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 (далее - Правила проведения рекультивации), согласно которому рекультивация земель -это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений.

Рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п. 5 Правил проведения рекультивации).

Согласно п. 8 Правил проведения рекультивации рекультивация земель, консервация земель осуществляются в соответствии с утвержденными проектом рекультивации земель, проектом консервации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий.

Рекультивация земель предусматривает проведения ряда определенных работ, и рекультивация как процесс восстановления нарушенного состояния окружающей среды не тождественна процедуре ликвидации последствия загрязнения окружающей среды (земель); такое восстановление осуществляется после процедуры ликвидации последствий загрязнения окружающей среды (земель).

Пунктом 2 ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ) установлено, что юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством.

Пунктом 3 этой же статьи предусмотрено, что вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации.

При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды (п. 4 ст. 39 Закона № 7-ФЗ).

Из этого следует, что при выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов соответствующие лица обязаны восстановить нарушенные и отработанные земельные участки, в том числе, путем рекультивации земель, под которой понимается комплекс работ, направленных на предотвращение деградации земель и (или) восстановление их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Пунктом 3 Правил проведения рекультивации установлено, что разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе правообладателями земельных участков, лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута, а также лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

В соответствии с п. 2 Правил проведения рекультивации нарушенными землями признаются земли, деградация которых привела к невозможности их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Разделом 1 Указаний по заполнению формы федерального статистического наблюдения № 2-ТП (рекультивация), утв. Приказом Росстата от 29.12.2012 № 676, разъяснено, что к нарушенным землям относятся: выемки карьеров, выработки торфа, породные отвалы шахт, карьеров, приисков, отстойники, гидроотвалы и хвостохранилища, золоотвалы электростанций, отвалы шлака металлургических заводов, отвалы коммунального и строительного мусора, деформированные поверхности шахтных полей (прогибы, провалы), дражные поля, резервы и кавальеры вдоль железных и шоссейных дорог, трассы трубопроводов и канализационных коллекторов, геологоразведочные выработки (карьеры, канавы, шурфы), площадки буровых скважин, промплощадки, транспортные и иные коммуникации ликвидированных предприятий или отдельных их объектов, загрязненные земли на нефтяных, газовых, соляных и других месторождениях, а также загрязненные участки поверхности земли, если для их восстановления требуется снятие и замена верхнего плодородного слоя почвы; к отработанным землям относятся земельные участки, надобность в которых у респондента миновала в связи с завершением работ, связанных с нарушением почвенного покрова.

Исходя из указанных положений законодательства, регулирующего порядок восстановления нарушенных земель и их рекультивацию, нарушенными являются земельные участки в случае вывода из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, когда жизненный цикл зданий и сооружений завершен, когда эти объекты прекращают существование как объекты гражданских прав, что предполагает утрату их связи с соответствующими земельными участками, подлежащими вследствие этого восстановлению.

Вместе с тем, Департаментом Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу в ходе проверки не установлено каких-либо фактов вывода промышленных объектов АО «РУСАЛ Урал» по месту нахождения «РУСАЛ Краснотурьинск» из эксплуатации и их ликвидации, влекущей обязанность землепользователя восстановить земли под этими объектами путем рекультивации.

В соответствии с абз. 2 ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Основное правило, касающееся возможности размещения отходов на земельном участке, заключается в соответствии данной деятельности целевому назначению земельного участка. Категория земельного участка является основной характеристикой земельного участка, определяет его правовой режим, в том числе, виды разрешенного использования и ограничения определенных видов деятельности. Из представленных документов усматривается, что земельные участки с кадастровыми номерами 66:50:0503001:3, 66:50:0204002:354 и 66:50:0502001:0010 соответственно относятся к категории земель населенных пунктов и земель промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, с разрешенным использованием «под объект промышленности».

Отсюда можно сделать вывод, что все характеристики земельных участков с кадастровыми номерами 66:50:0503001:3, 66:50:0204002:354 и 66:50:05 02 001:0010 удовлетворяют возможности их использования в качестве шламохранилища.

Следовательно, поскольку земельные участки с кадастровыми номерами 66:50:0503001:3, 66:50:0204002:354 и 66:50:05 02 001:0010 входят в состав земель, на которых расположены элементы соответствующих шламохранилищ, в совокупности образующих единые гидротехнические сооружения, обеспечивающие размещение в них отходов, использование этих земель управомоченным лицом соответствует их назначению, требования Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу о рекультивации данных земель являются необоснованными и не выполнимыми, что свидетельствует о неправомерности требований административного органа.

В соответствии с пп. «д» п. 70 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утв. приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191 (далее - Регламент), предписание об устранении выявленного нарушения содержит следующие данные: содержание предписания (конкретное мероприятие, которое должно быть выполнено), срок исполнения.

Согласно правовой позиции, содержащейся в постановлении Верховного Суда РФ от 15.12.2014 № 18-АД14-70, содержание предписания административного органа предполагает указание на нарушенную норму закона, четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Предписание административного органа должно быть исполнимым.

Вместе с тем, оспариваемым предписанием от 02.10.2018 № 425-24 Департамент Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу обязал АО «РУСАЛ Урал» провести рекультивацию земель, нарушенных в результате размещения отходов в объектах шламохранилище № 1, шламохранилище № 3, в срок до 06.11.2019, то есть до окончания срока действия договоров аренды земельных участков от 06.02.2014 № 2/1 со сроком окончания 11.12.2023 и от 20.06.2014 № 41 со сроком окончания 19.05.2024, а также при наличии у АО «РУСАЛ Урал» права собственности на земельный участок, занятый шламохранилищем № 3.

Учитывая вышеизложенное, оспариваемое предписание от 02.10.2018 № 425-24, в нарушение пп. «д» п. 70 Регламента является не исполнимым, поскольку спорный земельный участок до момента прекращения права собственности находится в пользовании АО «РУСАЛ Урал» на законном основании для использования его в качестве объекта размещения отходов, в связи с чем, не может быть исполнено АО «РУСАЛ Урал» в указанный в нем срок.

Таким образом, оспариваемое предписание от 02.10.2018 № 425-24 вынесено надзорным органом с нарушением соответствующих требований законодательства к его содержанию, в связи с чем, является незаконным, поскольку возможность его реального исполнения отсутствует.

При указанных обстоятельствах предписание Департамента от 02.10.2018 № 425-24 не может быть признано законным, в связи с чем требования заявителя подлежат удовлетворению.

Обществом при обращении в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением об оспаривании предписания Департамента уплачена государственная пошлина в размере 3000 руб. (платежное поручение от 16.01.2019 № 1431), в связи с чем, понесенные обществом судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины следует взыскать с Департамента.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявленные требования удовлетворить.

2. Признать недействительными предписание Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу от 02.10.2018 № 425-24.

3.Взыскать с Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу в пользу АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО "ОБЪЕДИНЕННАЯ КОМПАНИЯ РУСАЛ УРАЛЬСКИЙ АЛЮМИНИЙ" (ИНН <***>, ОГРН <***>) судебные расходы в размере 3000 рублей.

4. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

5. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

6. С информацией о дате и времени выдачи исполнительного листа канцелярией суда можно ознакомиться в сервисе «Картотека арбитражных дел» в карточке дела в документе «Дополнение».

Выдача исполнительных листов производится не позднее пяти дней со дня вступления в законную силу судебного акта.

По заявлению взыскателя дата выдачи исполнительного листа (копии судебного акта) может быть определена (изменена) в соответствующем заявлении, в том числе посредством внесения соответствующей информации через сервис «Горячая линия по вопросам выдачи копий судебных актов и исполнительных листов» на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» либо по телефону Горячей линии 371-42-50.

В случае неполучения взыскателем исполнительного листа в здании суда в назначенную дату, исполнительный лист не позднее следующего рабочего дня будет направлен по юридическому адресу взыскателя заказным письмом с уведомлением о вручении.

В случае если до вступления судебного акта в законную силу поступит апелляционная жалоба, (за исключением дел, рассматриваемых в порядке упрощенного производства) исполнительный лист выдается только после вступления судебного акта в законную силу. В этом случае дополнительная информация о дате и времени выдачи исполнительного листа будет размещена в карточке дела «Дополнение».

Судья И.В. Хачев