Решение от 26 марта 2019 г. по делу № А66-18780/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

(с перерывом в порядке статьи 163 АПК РФ)

Дело № А66-18780/2018
г.Тверь
26 марта 2019 года


Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Романовой Е.В., при ведении протокола и аудиозаписи судебного заседания секретарем судебного заседания Исаевой В.В., при участии представителей: заявителя – Смелаковой Е.С., ответчика – Староконь Е.В., третьих лиц – Бойковой И.А. по доверенности от Министерства (до перерыва), рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального учреждения Администрации городского поселения – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области, п.Калашниково, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, г.Тверь,

Заинтересованные лица: МУ Администрация Лихославльского района, г.Лихославль

Общество с ограниченной ответственностью «ЛИДЕРГРУПП», г.Санкт-Петербург,

Третьи лица: Министерство транспорта Тверской области, г. Тверь

Общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания ВОК-Автодор», г.Тверь

ЗАО СК «Тверьгражданстрой», г.Тверь

о признании незаконным решения от 17.08.2018 №05-6/1-205-2018 (с учетом уточнений),

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное учреждение Администрации городского поселения – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области (далее – заявитель, Администрация) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (далее – ответчик, Управление) о признании решения Тверского УФАС России № 05-6/1-205-2018 от 17 августа 2018 года незаконным и отменить его в части:

-признания жалобы ООО «ЛИДЕРГРУПП» обоснованной в части неправомерного установления в извещении и документации об аукционе дополнительных требований к участникам закупки и к составу заявки на участие в аукционе в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям»;

-признания Администрации Лихославльского района Тверской области и Муниципального учреждения Администрация городского поселения поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области нарушившими требования части 6 статьи 31, пункта 2 части 1 и части 3 статьи 64, пункта 2 части 5 статьи 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и пункта 2 Приложения 1 Постановления Правительства РФ от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (вместе с «Дополнительными требованиями к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов»).

Заинтересованные лица: МУ Администрация Лихославльского района, Общество с ограниченной ответственностью «ЛИДЕРГРУПП».

Определением Арбитражного суда Тверской области от 06.12.2018 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство транспорта Тверской области, Общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания ВОК-Автодор».

Определением Арбитражного суда Тверской области от 24.12.2018 в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ЗАО СК «Тверьгражданстрой».

Заявитель свои требования обосновывает тем, что предметом аукциона является выполнение работ строительных, включенных в коды 41.2, 42, 43 (кроме кода 43.13) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2) ОК 034-2014 по ремонту дорог стоимостью более 10 млн. руб., в связи с чем установлены дополнительные требования по наличию опыта исполнения контракта (договора) на выполнение соответствующих строительных работ за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в соответствующем конкурсе или аукционе.

Ответчик считает оспариваемое решение законным и обоснованным Полагает, что излишнее дополнительное требование к участникам закупки о наличии у них опыта исполнения контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту при осуществлении закупок на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог не соответствует требованиям действующего законодательства. Подробно позиция заявителя изложена в отзыве и дополнениях к нему.

Министерство транспорта представило письменный отзыв, поддержало позицию заявителя

ЗАО СК «Тверьгражданстрой» представило письменные пояснения.

Как следует из материалов дела, 6.07.2018 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru было размещено извещение №0136300001118000106 о проведении электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги по ул. Дзержинского в п. Калашниково Лихославльского района Тверской области и документация об электронном аукционе.

В Управление 16.08.2018 поступила жалоба ООО «ЛИДЕРГРУПП» на положения указанной аукционной документации в том числе в части установления дополнительных требований к участникам закупки.

По результатам рассмотрения данной жалобы и проведения внеплановой проверки процедуры закупки Управление приняло решение от 17.08.2018, которым признало жалобу ООО «ЛИДЕРГРУПП» в данной части обоснованной, Администрацию - нарушившей положения статьи 31, пункта 2 части 1 и части 3 статьи 64, пункта 2 части 5 статьи 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) и пункта 2 Приложения 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее - Постановление № 99), а также приняло решение выдать Администрации предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Администрация не согласилась с решением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативные правовые акты органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом № 44-ФЗ.

Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ).

На основании части 1 статьи 59 Федерального закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Федерального закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 названного Закона и инструкцию по ее заполнению.

При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе

В силу пункта 2 части 5 статьи 66 Федерального закона № 44-ФЗ вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1, частями 2 и 2.1 статьи 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона (указанная декларация предоставляется с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки);

В части 3 статьи 64 Федерального закона № 44-ФЗ указано, что документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 данной статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 указанного Федерального закона.

Из части 2 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ следует, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов, дополнительные требования, в том числе к наличию: 1) финансовых ресурсов для исполнения контракта; 2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; 3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; 4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

Перечень документов, которые подтверждают соответствие участников закупок дополнительным требованиям, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ).

В соответствии с Постановлением № 99 к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов, предъявляются дополнительные требования согласно приложению № 1. Соответствие участников закупки указанным требованиям подтверждается документами, предусмотренными приложением № 1 к названному постановлению.

Согласно позиции 2 приложения № 1 к Постановлению № 99 при выполнении работ строительных, включенных в код 41.2, 42, 43 (кроме кода 43.13) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014, в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 10 млн. рублей, устанавливается дополнительное требование к участникам закупки о наличии опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на выполнение соответствующих работ строительных за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в соответствующем конкурсе или аукционе. В сноске к указанной позиции отмечено, что требуется наличие опыта исполнения контракта на выполнение работ, относящихся к той же группе работ строительных, на выполнение которых заключается контракт.

Как следует из материалов дела на основании пункта 3 части 2 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ и в соответствии с Постановлением №99 в извещении о проведении электронного аукциона заказчиком установлены дополнительные требования к участникам закупки о наличии опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на выполнение соответствующих работ строительных за последние три года до даты подачи заявки на участие в аукционе. Требуется наличие опыта исполнения контракта на выполнение работ, относящихся к той же группе работ строительных, на выполнение которых заключается контракт. При этом используются следующие группы работ строительных: работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства и работы по текущему ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В соответствии с положениями аукционной документации в составе второй части заявки на участие в электронном аукционе участник закупки должен представить в том числе документы, подтверждающие наличие опыта работы участника закупки, связанного с предметом контракта.

В извещении о проведении электронного аукциона заказчиком определен объект закупки – ремонт автомобильной дороги по ул. Дзержинского в п.Калашниково Лихославльского района Тверской области, в техническом задании документации электронного аукциона перечислены работы, необходимые заказчику, которые содержат в том числе работы, относящиеся к капитальному ремонту (что не отрицается управлением). Начальная (максимальная) цена контракта объявленной закупки составляет 10 768 455 рубль, то есть превышает 10 миллионов рублей.

Учитывая условия закупки и наличие среди работ капитального ремонта, суд соглашается с доводами заявителя и считает, что он правомерно включил дополнительное требование к участникам закупки о наличии у них опыта исполнения контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту при осуществлении закупок на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Спорные работы являются технологически взаимосвязанными, выполняются на одних и тех же участках автодороги, одними и теми же бригадами, причем в ежедневном и оперативном (незамедлительном) порядке. Вычленение отдельных работ из этого комплекса представляется невозможным. Отсутствует какая-либо экономическая целесообразность постоянного нахождения на одном и том же участке двух разных исполнителей, рабочие одного из которых выполняли бы только виды работ, требующих наличия свидетельства опыта, а рабочие другого - все остальные работы, что может привести к удорожанию стоимости работ и начальной цены закупки, отличие от выполнения данных технологически и функционально связанных работ одним исполнителем, одним составом закрепленных бригад, с использованием единых материально-технических ресурсов (машин, оборудования, производственных баз).

Включение в документацию требования о наличии опыта исполнения контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту при осуществлении закупок на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог само по себе не является ни обоснованием, ни доказательством правомерности или неправомерности включения в один лот функционально и технологически не связанных работ и не свидетельствует об установлении требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Задачей законодательства о размещении заказа является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ).

В рамках текущего аукциона по ремонту автодороги имеются работы, требующие наличия опыта (капитальный ремонт), и работы, не требующие такового, которые в свою очередь неразрывно технологически связаны между собой.

Управление, при вынесении спорного решения, не учло специфику сферы, в рамках которой должны будут оказываться услуги.

Как работы по капитальному ремонту, так и работы по текущему ремонту и содержанию автомобильных дорог с учетом их специфики могут выполнять только подрядные организации, специализирующиеся на дорожном строительстве, а не любая строительная организация.

В этой связи установление дополнительных требований в части опыта исполнения контракта на выполнение работ, относящихся к той же группе работ строительных, на выполнение которых заключается контракт, при проведении закупок на ремонт и содержание автомобильных дорог, является объективно необходимым.

При этом суд отмечает, что приказ Минтранса России от 16.11.2012 № 402 «Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» не содержит понятие текущего ремонта автомобильных дорог. Все работы по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог непосредственно связаны с обеспечением безопасности дорожного движения и различаются объемом выполняемых работ.

Кроме того, при заключении государственных (муниципальных) контрактов в силу части 2 статьи 31 Закона № 44-ФЗ надлежит руководствоваться положениями ОКПД 2, а не вышеназванным приказом Минтранса России .

Разъединение же лота по спорным работам на текущие и капитальные является нецелесообразным в силу их взаимосвязи и обоснованной направленности такой взаимосвязи на достижение максимального качества работ.

В этой связи установление дополнительных требований в части опыта исполнения контракта на выполнение работ, относящихся к той же группе работ строительных, на выполнение которых заключается контракт, при проведении закупок на ремонт и содержание автомобильных дорог, является объективно необходимым.

Довод Управления об обратном со ссылкой на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2016 по делу № АКПИ16-574, отклоняется судом, поскольку оно принято при иных фактических обстоятельствах дела. Согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Пункт 10.1 статьи 1 названного кодекса относит автомобильные дороги к линейным объектам. Выводы относительно незаконности установления Постановлением № 99 дополнительных требований к опыту работы участников закупки при выполнении строительных работ на автомобильных дорогах и улично-дорожной сети (линейных объектах), требующих специальных навыков при осуществлении работ на них, в том числе работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, указанное выше решение Верховного Суда Российской Федерации не содержит; предметом рассмотрения в данном деле Постановление № 99 не являлось.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о наличии совокупности условий, установленных ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания ненормативного правового акта недействительным, в связи с чем требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 179, 198-201 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Тверской области

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования Муниципального учреждения Администрации городского поселения – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворить.

Признать недействительным п.1 и 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 17.08.2018 №05-6/1-205-2018.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, г.Вологда в месячный срок со дня его принятия.

Судья Е.В.Романова