Решение от 17 марта 2023 г. по делу № А32-33687/2022

Дело № А32-33687/2022
город Краснодар
17 марта 2023 года
Резолютивная часть решения объявлена 16 февраля 2023 года

Полный текст решения изготовлен 17 марта 2023 года


Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Хахалевой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Санчук С.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Краснодарского края (ОГРН <***>), г. Краснодар,

к Управлению федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (ОГРН <***>), г. Краснодар,

третье лицо (1): государственное казенное учреждение Краснодарского края «Дирекция государственных закупок» (ОГРН <***>), г. Краснодар,

третье лицо (2): автономная некоммерческая образовательная организация дополнительного профессионального образования «Высшая школа закупок» (ОГРН <***>), г. Воронеж,

третье лицо (3): ООО «РТС-тендер», г. Москва,

об оспаривании ненормативного акта,


при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 – доверенность от 30.12.2022 № 01-08-1428/22;

от заинтересованного лица: не явился, уведомлен;

от третьего лица 1: ФИО2 – доверенность от 09.01.2023 № 1;

от третьего лица 2: не явился, уведомлен;

от третьего лица 3: не явился, уведомлен;



У С Т А Н О В И Л:

Администрация Краснодарского края (далее по тексту – администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее по тексту – антимонопольный орган, управление) от 26.04.2022 № 263/2022 по делу № 023/06/42-1569/2022 и предписания от 26.04.2022 № 85 по делу № 023/06/99-1569/2022 (263/2022).

Представитель заявителя в судебном заседании присутствовал, настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Представитель третьего лица (1) в судебном заседании присутствовал, поддерживал заявленные требования.

Заинтересованное лицо, третьи лица (2, 3), надлежащим образом извещенные о месте и времени проведения судебного заседания, явку представителей для участия в деле не обеспечили.

Согласно частям 1, 5 статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ) арбитражный суд по ходатайству лица, участвующего в деле, или по своей инициативе может объявить перерыв в судебном заседании. Лица, участвующие в деле и присутствовавшие в зале судебного заседания до объявления перерыва, считаются надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного заседания, и их неявка в судебное заседание после окончания перерыва не является препятствием для его продолжения.

В судебном заседании 14.02.2023 объявлен перерыв до 16.02.2023 в 10 час. 45 мин. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Краснодарского края - http://krasnodar.arbitr.ru. После перерыва судебное заседание продолжено, в отсутствии представителей лиц, участвующих в деле. Аудиозапись судебного заседания после перерыва не велась, в связи с отсутствием лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Дело рассматривается в порядке статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд, заслушав до объявления перерыва в судебном заседании доводы заявителя и третьего лица (1), исследовав материалы дела, оценив в совокупности все представленные доказательства, установил следующее.

Администрация Краснодарского края зарегистрирована в качестве юридического лица за ОГРН <***>, дата присвоения ОГРН: 30.12.2002, ИНН <***>, адрес (место нахождения): <...>.

Уполномоченным учреждением - ГКУ КК «Дирекция государственных закупок» проводился открытый конкурс в электронной форме: «Оказание услуг по дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих Краснодарского края в рамках реализации подпрограммы "Совершенствование механизмов управления развитием Краснодарского края" государственной программы Краснодарского края "Региональная политика и развитие гражданского общества"» (номер извещения № 0818500000822001935). Заказчик - администрация Краснодарского края. Начальная (максимальная) цена контракта - 696 233,42 рублей.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю поступила жалоба АНОО ДПО «Высшая школа закупок» на действия администрации Краснодарского края при проведении открытого конкурса в электронной форме: «Оказание услуг по дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих Краснодарского края в рамках реализации подпрограммы "Совершенствование механизмов управления развитием Краснодарского края" государственной программы Краснодарского края "Региональная политика и развитие гражданского общества"» (номер извещения № 0818500000822001935) в части нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе).


Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26.04.2022 № 263/2022 по делу № 023/06/42-1569/2022 жалоба АНОО ДПО «Высшая школа закупок» признана обоснованной; в действиях заказчика - администрации Краснодарского края признаны нарушения ч. 8 ст. 32, п. 11 ч. 1 ст. 42 Закона о контрактной системе.

На основании указанного решения Управлением Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю выдано предписание от 26.04.2022 № 85 по делу № 023/06/99-1569/2022 (263/2022), которым предписано:

" 1. Уполномоченному учреждению - ГКУ КК «Дирекция государственных закупок» (комиссии), Заказчику - администрации Краснодарского края устранить нарушение ч.8 ст.32, п. 11 ч.1 ст.42 Закона о контрактной системе путем отмены протоколов, составленных в ходе проведения открытого конкурса в электронной форме и внесения изменений в извещение открытого конкурса в электронной форме в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и с учетом решения по делу № 023/06/99-1569/2022 (263/2022) от 26.04.2022.

2. Продлить срок окончания подачи заявок в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

3. Оператору электронной площадки не позднее 1 рабочего дня со дня исполнения пункта 1 настоящего предписания:

- уведомить участников закупки, подавших заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме, об отмене Протоколов и о внесении изменений в извещение открытого конкурса в электронной форме;

- отменить протокол подачи ценовых предложений;

- разблокировать денежные средства, внесенные участниками в качестве обеспечения заявки.

4. Оператору электронной площадки обеспечить возможность исполнения предписания.

5. Настоящее предписание должно быть исполнено в течение 10-ти рабочих дней со дня его размещения в ЕИС.

6. В срок до 23.05.2022 г. представить в Краснодарское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания".

Не согласившись с выводами контролирующего органа, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26.04.2022 № 263/2022 по делу № 023/06/42-1569/2022 и предписания от 26.04.2022 № 85 по делу № 023/06/99-1569/2022 (263/2022).

В обоснование требований по делу администрацией Краснодарского края указано на то, что установление заказчиком предельно необходимого максимального значения показателя (количество заключенных договоров) исключает возможность получения преимущества участниками закупки, имеющими большой опыт выполнения работ, обеспечивая конкурентоспособность иных участников закупки, и ликвидирует большой разрыв при присуждении баллов в ходе оценки заявок по спорному критерию; данный показатель, по мнению заявителя, не препятствует участию в конкурсе, не предрешает исхода закупки, не создает преимуществ конкретному лицу, не ограничивает конкуренцию.

Принимая решение по делу, суд руководствовался следующим.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ненормативный акт государственного органа не соответствующий закону и иным правовым актам, и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, может быть признан судом недействительным полностью или частично.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В части 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ дано понятие аукциона в электронной форме (электронного аукциона). Таковым является аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении, должна содержать: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта (пункт 1); требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Закона и инструкцию по ее заполнению (пункт 2). При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Из материалов дела следует, что администрацией Краснодарского края размещено извещение об осуществлении закупки услуг по дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих Краснодарского края в рамках реализации подпрограммы «Совершенствование механизмов управления развитием Краснодарского края» государственной программы Краснодарского края «Региональная политика и развитие гражданского общества» (извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме № 0818500000822001935, идентификационный код закупки №222230803840223080100103910028542244).

Согласно пункту 8 части 1 статьи 54.3 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с указанным Федеральным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Из части 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ следует, что порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются Постановлением Правительства Российской Федерации.

Пунктом 1 Постановления Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20.12.2021 №2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее - Постановление № 2604) утверждено Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с ч. 30 Раздела V «Оценка заявок по критерию оценки квалификация» Постановления № 2604, в случае применения показателя оценки, указанного в подпункте "д" пункта 24 настоящего Положения, документом, предусмотренным приложением N 1 к настоящему Положению, устанавливаются:

а) перечень специалистов и иных работников, их квалификация, оцениваемые по показателю, предусмотренному подпунктом "д" пункта 24 настоящего Положения, и необходимые для поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, являющихся Объектом закупки;

б) перечень следующих документов, подтверждающих наличие специалистов и иных работников, их квалификацию, предусмотренные перечнем, установленным в соответствии с подпунктом "а" настоящего пункта:

- трудовая книжка или сведения о трудовой деятельности, предусмотренные статьей 66.1 Трудового кодекса Российской Федерации;

- документы, подтверждающие предусмотренную в соответствии с профессиональными стандартами квалификацию специалистов и иных работников.

Согласно ч. 2 ст. 195.1 Трудового кодекса Российской Федерации профессиональный стандарт – характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности, в том числе выполнения определенной трудовой функции.

Пунктом 16 Постановления Правительства РФ от 22.01.2013 N 23 «О Правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов» утверждение профессионального стандарта осуществляется Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации на основании экспертного заключения Национального совета с рекомендациями о его одобрении.

Судом установлено, что в соответствии с Порядком оценки установлен Перечень документов подтверждающих наличие специалистов:

«трудовая книжка или сведения о трудовой деятельности, предусмотренные статьей 66.1 Трудового кодекса Российской Федерации;

документы об образовании, подтверждающие присуждение в установленном порядке ученой степени «кандидат наук» и(или) «доктор наук» по научным специальностям в соответствии с номенклатурой, утвержденной приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. № 118 (пункт 3 статьи 4 главы II Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; части 7 и 7.1 статьи 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»)».

Указанный в Порядке оценки перечень документов об образовании не утвержден Министерством труда и социальной защиты РФ.

Указанные документы относятся к высшему образованию, а не дополнительному профессиональному, которое является объектом закупки.

В соответствии ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образование подразделяется на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование).

В настоящее время Приказ Минтруда России от 08.09.2015 N 608н "Об утверждении профессионального стандарта "Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования" не действует, каких-либо

иных профессиональных стандартов для преподавателей дополнительного образования не установлено.

В случае применения показателя оценки, указанного в подпункте "д" пункта 24 настоящего Положения, документом, предусмотренным приложением N 1 к настоящему Положению, устанавливаются:

а) перечень специалистов и иных работников, их квалификация, оцениваемые по показателю, предусмотренному подпунктом "д" пункта 24 настоящего Положения, и необходимые для поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, являющихся объектом закупки.

Из данного пункта следует, что заказчик должен учесть и предусмотреть предельно и разумно необходимое количество работников для оказания конкретных услуг, во избежание злоупотреблений со стороны участников, обладающих значительным кадровым ресурсом.

В письме ФАС России от 16.09.2020 N ИА/80326/20 указано, что в случае установления в порядке оценки заявок документации о закупке показателей "МТР" и Трудовые ресурсы", для целей оценки и присвоения баллов по указанным показателям в документации о закупке необходимо устанавливать значение привлекаемых материально-технических ресурсов и трудовых ресурсов в количестве, необходимом для выполнения от (оказания услуг) в рамках исполнения контракта.

Согласно пункту 28 Постановления № 2604 в случае применения показателя оценки, предусмотренного подпунктом "в" пункта 24 настоящего Положения:

а) применяются один или несколько из следующих детализирующих показателей оценки: общая цена исполненных участником закупки договоров; общее количество исполненных участником закупки договоров; наибольшая, цена одного из исполненных участником закупки договоров;

б) оценка заявок по детализирующим показателям, предусмотренным подпунктом "а" настоящего пункта, осуществляется в порядке, установленном пунктом 20 настоящего Положения;

в) документом, предусмотренным приложением N 1 к настоящему Положению:

- устанавливается предмет договора (договоров), оцениваемого по каждому детализирующему показателю, сопоставимый с предметом контракта, заключаемого по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя);

- устанавливается перечень документов, подтверждающих наличие у участника закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта, в том числе исполненный договор (договоры), акт (акты) приемки поставленного товара, выполненных работ, оказанных услуг, составленные при исполнении такого договора (договоров);

- может быть установлено положение о принятии к оценке исключительно исполненного договора (договоров), при исполнении которого поставщиком (подрядчиком, исполнителем) исполнены требования об уплате неустоек (штрафов, пеней) (в случае начисления неустоек);

г) последний акт, составленный при исполнении договора и предусмотренный абзацем третьим подпункта "в" настоящего пункта, должен быть подписан не ранее чем за 5 лет до даты окончания срока подачи заявок;

д) к оценке принимаются исполненные участником закупки с учетом правопреемства (в случае наличия в заявке подтверждающего документа) гражданско-правовые договоры, в том числе заключенные и исполненные в соответствии с Федеральным законом;

е) к оценке принимаются документы, предусмотренные абзацем третьим подпункта "в" настоящего пункта, в случае их представления в заявке в полном объеме и со всеми приложениями, за исключением случаев, предусмотренных подпунктом "д" пункта 31, подпунктом "г" пункта 32 и подпунктом "г" пункта 33 настоящего Положения. При проведении открытого конкурса в электронной форме или закрытого конкурса в электронной форме такие документы направляются в форме электронных документов или в форме электронных образов бумажных документов. При проведении закрытого конкурса направляются документы или заверенные участником закупки их копии.

Из аукционной документации следует, что заказчик включил в Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе извещения о проведении открытого конкурса в электронной форме показатель о наличии у участников опыта работы, связанного с предметом контракта с предельно максимальным значением - 20 контрактов (договоров).

Установление такого «максимального» значения по существу устраняет различия между участниками, которые исполняют в год 4-5 договоров (исходя из 20 договоров за 5 лет) и участниками, которые исполняют большее количество договоров, что в конечном итоге не соответствует целям выявления лучших условий исполнения контракта.

Таким образом, антимонопольный орган в оспариваемом решении пришел к обоснованному выводу о том, что заказчиком установлен ненадлежащий порядок оценки, свидетельствующий о нарушении ч.8 ст.32 Закона о контрактной системе

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

По результатам рассмотрения материалов дела суд приходит к выводу о том, что в совокупности с критерием оценки наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации без установления предельного значения является необоснованным.

В случае применения показателя оценки, указанного в подпункте "д" пункта 24 настоящего Положения, документом, предусмотренным приложением N 1 к настоящему Положению, устанавливаются: а) перечень специалистов и иных работников, их квалификация, оцениваемые по показателю, предусмотренному подпунктом "д" пункта 24 настоящего Положения, и необходимые для поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, являющихся объектом закупки.

Из данного пункта следует, что заказчик должен учесть и предусмотреть предельно и разумно необходимое количество работников для оказания конкретных услуг, во избежание злоупотреблений со стороны участников, обладающих значительным кадровым ресурсом (например, государственные высшие учебные заведения, которые содержат большой штат преподавателей). А в совокупности с требованием, когда принимаются только работники - кандидаты и доктора наук, это фактически устраняет конкуренцию в сфере закупок услуг по дополнительному образованию.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что вынесенные антимонопольным органом решение и предписание по делу № 023/06/42-1569/2022 от 26.04.2022 соответствуют закону и не нарушают прав и законных интересов заявителя, оснований для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными не имеется, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.



Руководствуясь статьями 64-71, 110, 156, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований – отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Краснодарского края.


Судья Н.В. Хахалева