Решение от 29 августа 2019 г. по делу № А63-8765/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А63-8765/2019
г. Ставрополь
29 августа 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 21 августа 2019 года.

Решение изготовлено в полном объеме 29 августа 2019 года.

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Русановой В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

администрации города Невинномысска, г. Невинномысск, ОГРН <***>,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, ОГРН <***>, ИНН <***>,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Невинномысска, г. Невинномысск,

финансовое управление администрации города Невинномысска, г. Невинномысск,

о признании недействительным решения от 01.03.2019 № 27,

при участии в судебном заседании представителя администрации города Невинномысска ФИО2, доверенность от 18.04.2019 №23-01, представителя управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Невинномысска ФИО3, доверенность от 14.01.2019 № 64-14, представителя финансового управления администрации города Невинномысска ФИО4, доверенность от 10.01.2019 № 1, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю ФИО5, доверенность от 09.01.2019 № 03/2,

УСТАНОВИЛ:

администрация города Невинномысска (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее – управление), с привлечением в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Невинномысска (далее – управление ЖКХ), финансового управления администрации города Невинномысска (далее – финансовое управление) о признании недействительным решения от 01.03.2019 № 27.

Представитель администрация в судебном заседании ссылался на отсутствие в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Представитель пояснял, что в принятом решении отсутствует состав и анализ хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке и осуществляющих деятельность по содержанию автомобильных дорог местного значения, благоустройству территории города Невинномысска, что противоречит Закону о защите конкуренции; не были отражены действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции хозяйствующих субъектов на товарном рынке и осуществляющих деятельность по содержанию автомобильных дорог местного значения, благоустройству территории города Невинномысска, не установлено, привели ли рассматриваемые действия к ограничению или устранению конкуренции, и если привели, то на каком именно товарном рынке или торгах; управлением сделан неправильный вывод о временном интервале исследования.

Администрация считала, что оспариваемое решение нарушает ее права на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения, установленных пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), а также полномочий главных распорядителей средств бюджета города Невинномысска установленных статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

Представитель администрации в судебном заседании настаивал на удовлетворении требований в полном объеме,

Управление в отзыве на заявлении возражало против удовлетворения требований, ссылаясь на то, что оспариваемое решение вынесено в соответствии с нормами действующего законодательства и с соблюдением требований статьи 23, части 1 статьи 39, статьи 41, частью 1 статьи 49 Закона о конкуренции, а действия администрации по установлению безальтернативного порядка выполнения работ в сфере благоустройства посредством выдачи муниципальных заданий без проведения конкурентных процедур создали необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы - МБУ по благоустройству г. Невинномысска, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями выполнять указанные работы, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Представитель управления в судебном заседании пояснил, что оспариваемые решение считает законным, заявленные требования не обоснованными, просил суд отказать администрации в удовлетворении требований, поддерживая доводы, изложенные в отзыве.

Представители управления ЖКХ и финансового управления в судебном заседании поддерживали доводы, изложенные в отзывах, ссылаясь на законность действий администрации.

Суд, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, дав правовую оценку представленным доказательствам, находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в управление поступило обращение из прокуратуры города Невинномысска о проведении проверки соблюдения требований Закона о защите конкуренции в отношении администрации.

По результатам проведения анализа представленных прокуратурой материалов управлением вынесено предупреждение от 18.05.2018 № 16 о необходимости прекращения указанных в обращении прокуратуры действий (бездействия) путем разработки и внесения на рассмотрение Думы г. Невинномысска проекта Решения о внесении изменений в Решение Думы города Невинномысска от 19.12.2017 № 217-23 «О бюджете города Невинномысска на 2018 г. и плановый период 2019 и 2020 годов» об исключении из Решения о бюджете г. Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов положений о предоставления субсидий МБУ но благоустройству г. Невинномысска на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в части услуг, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами (включая финансирование указанных услуг); исключения из муниципального задания МБУ по благоустройству г. Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, услуг, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами (включая финансирование указанных услуг), в течении 1 месяца с момента получения предупреждения.

Предупреждение администрацией не исполнено, что явилось основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 27 по признакам нарушения администрацией пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержден приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 28.04.2010 № 220 (далее - Порядок проведения анализа).

В соответствии с пунктом 10.7 Порядка проведения анализа по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции включает:

-определение временного интервала исследования товарного рынка;

-определение продуктовых границ товарного рынка;

-определение географических границ товарного рынка;

-оценку изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия и (или) осуществления действий (бездействия).

Пунктом 2.1 Порядка проведения анализа установлено, что временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка.

В соответствии с решением Думы города Невинномысска от 19.12.2017 года № 217-23 «О бюджете города Невинномысска на 2018 г. и плановый период 2019 и 2020 годов» (далее – решение № 217-23), приказом управления ЖКХ от 21.12.2017 № 148 было утверждено муниципальное задание на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов МБУ по благоустройству города Невинномысска.

На основании решения № 217-23 в 2018 году без учета конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ; услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), производится финансирование МБУ города Невинномысска.

В связи с тем, что правонарушение носит длящийся характер, временной интервал исследования товарного рынка определен как ретроспективный: с даты вступления в силу решения № 217-23 по дату проведения управления исследования в рамках дела № 27 (с декабря 2017 года – по настоящее время).

В силу пункта 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок представляет собой сферу обращения товара (в том числе иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности, или целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность или целесообразность отсутствует за ее пределами.

На основании решения № 217-23 управлением ЖКХ издан приказ от 21.12.2017 № 148, которым было утверждено муниципальное задание на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов МБУ по благоустройству города Невинномысска, из которых следует, что финансирование МБУ производится путем выделения субсидий без учета конкурсных процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

Продуктовыми границами товарного рынка управлением определены как выполнение работ и оказание услуг по благоустройству и озеленению территории, содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения, организации освещения улиц и аналогичной деятельности.

В соответствии с пунктом 10.7 Порядка проведения анализа при определении географических границ могут приниматься во внимание, в частности: границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации; границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, па деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие); границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар.

В связи с тем, что правонарушение совершено администрацией на территории, подведомственной управлению ЖКХ, географическими границами товарного рынка определены административные границы города Невинномысска.

По итогам исследования в адрес администрации было направлено заключение об обстоятельствах дела № 27.

01 марта 2019 года управлением вынесено решение № 27, которым администрация при разработке проекта решения о бюджете г. Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов в части предоставления субсидий МБУ по благоустройству г. Невинномысска на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания и по включению в муниципальное задание МБУ по благоустройству г. Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, услуг, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Администрация, считая, что правовые основания для вынесения решения у управления отсутствовали, обжаловала его в арбитражный суд.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 198 АПК РФ гражданам и юридическим лицам предоставлено право на обращение в арбитражный с суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением администрации от 31.10.2017 № 2442 был утвержден Перечень муниципальных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, подведомственными управлению ЖКХ, подлежащих включению в региональный перечень государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с решением от 19.12.2017 года № 217-23 «О бюджете города Невинномысска на 2018 г. и плановый период 2019 и 2020 годов», приказом Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Невинномысска от 21.12.2017 № 148 было утверждено муниципальное задание на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов МБУ по благоустройству города Невинномысска.

Согласно муниципальному заданию МБУ по благоустройству города Невинномысска оказывает услуги и выполняет работы: уборка территории и аналогичная деятельность, организация освещения улиц, организация благоустройства и озеленение.

В соответствии с Уставом учреждения основными задачами и функциями его деятельности являются: уборка территории города и аналогичная деятельность; организация, управление, учет, содержание объектов уличного освещения; эксплуатация дорожных сооружений и автомобильных дорог общего пользования местного значения; предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и др.

Таким образом, МБУ по благоустройству города Невинномысска фактически наделено полномочиями органов местного самоуправления ввиду возложения на него обязанности по выполнению работ, оказанию услуг, относящиеся к потребностям муниципального образования.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

При этом действующее законодательство не содержит положений, предусматривающих возможность передачи муниципальным учреждениям полностью или в части полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, организации благоустройства.

В силу статьи 6 БК РФ государственным (муниципальным) заданием является документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Статья 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет муниципальную услугу как деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения.

Пунктом 3 статьи 3 Закона № 44-ФЗ закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд определена как совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Как установлено в пункте 3 статьи 13 Закона № 44-ФЗ, заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно, для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Частью 1 статьи 15 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных средств, в соответствии с требованиями указанного Закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 15 Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Закона № 44-ФЗ заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) определены частью 1 статьи 93 названного Закона.

С учетом названных выше норм права, судом признан обоснованным вывод управления о том, что создание органом государственной власти (органом местного самоуправления) бюджетного учреждения и возложение на него обязанностей по осуществлению деятельности, не входящей в исключительную компетенцию органов государственной власти (органов местного самоуправления), подведомственных им учреждений, в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, финансируемого за счет бюджетных средств, без осуществления конкурсных процедур, может создать преимущественные условия осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы.

Муниципальная нужда предполагает отсутствие у органа местного самоуправления товаров, услуг, работ, необходимых для решения вопросов местного значения, в связи с чем, возникает необходимость их приобретения у третьих лиц.

Указанные работы не могут быть расценены в качестве муниципальной услуги, так как потребность в данных работах возникает у муниципального образования, а не у отдельных заявителей.

Выделение бюджетных средств в виде субсидий в целях удовлетворения потребностей муниципального образования без применения установленных Законом № 44-ФЗ конкурентных процедур препятствует участию физических и юридических лиц в размещении заказа для муниципальных нужд, предоставляет МБУ по благоустройству города Невинномысска преимущество в получении указанных денежных средств и создает ему более выгодные условия деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на соответствующих товарных рынках.

Таким образом, выполнение работ и оказание услуг по содержанию автомобильных дорог местного значения, благоустройству территории городского округа, является потребностью органа местного самоуправления, а не является потребностью самого учреждения, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета города, данные работы следует признать муниципальной нуждой, в связи с чем, при использовании бюджетных средств, направленных на оплату соответствующих работ следует учитывать требования Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Учитывая вышеизложенное, в действиях администрации при разработке проекта решения в части предоставления субсидий МБУ по благоустройству г. Невинномысска на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания и по включению в муниципальное задание МБУ по благоустройству г. Невинномысска на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, услуг, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, имеется нарушение части 1 статьи 15 ФЗ-135 «О защите конкуренции».

Выводы управления, изложенные в оспариваемом решении, соответствуют нормам действующего законодательства и подтверждены материалами дела.

Доводы администрации в части неверного вывода о временном интервале исследования в анализе состояния конкуренции и отсутствии в анализе состава и анализа хозяйствующих субъектов, действующих на одном товарном рынке и осуществляющих деятельность по содержанию автомобильных дорог местного значения, благоустройству территории судом отклонены.

Как установлено судом из материалов антимонопольного дела № 27, анализ проведен управлением в соответствии с пунктами 10.7, 2.1, 22 Порядка проведения анализа.

В соответствии с пунктом 10.7 Порядка проведения анализа определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, в данном исследовании не выполнялся, так как этап «определение состава хозяйствующих субъектов» отсутствует в перечне этапов проведения анализа рынка по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судом установлено, что управлением проведен полный и достоверный анализ рынка состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Довод администрации о том, что в обжалуемом решении не отражены действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции на товарном рынке, опровергаются выводами управления, отраженными, в частности, на странице 4 оспариваемого решения в разделе «Оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия и (или) осуществления действий (бездействия)», в котором сделаны выводы о безусловно негативном влиянии рассматриваемых действий на состояние конкуренции на рынках по содержанию автомобильных дорог местного значения и благоустройству территории города Невинномысска. На страницах 10-11 решения № 27 управлением сделаны выводы о том, что выбранный способ финансирования указанных работ (предоставление субсидий конкретному хозяйствующему субъекту) создает необоснованные преимущества для МБУ по благоустройству г. Невинномысска, позволяя ему получать оплачиваемые за счет бюджетных средств заказы в условиях отсутствия конкуренции, и лишает всех остальных заинтересованных лиц возможности бороться за право выполнения указанных работ на конкурентной основе.

В соответствии с частью 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

На основании части 2 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность и взаимную связь доказательств в совокупности.

Оценив доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд не находит оснований для признания выводов управления несоответствующими нормам действующего законодательства.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Суд установил отсутствие обозначенной совокупности обстоятельств.

Требования администрации не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Ставропольского края

РЕШИЛ:

заявленные требования администрации города Невинномысска, г. Невинномысск, ОГРН <***>, оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Русанова В.Г.