Решение от 27 января 2019 г. по делу № А45-41111/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

г.Новосибирск Дело № 28 января 2019 года

28 января 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 21 января 2019 года

Полный текст решения изготовлен 28 января 2019 года

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Рубекиной И.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коряковцевой А.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Публичного акционерного общества "Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро", г. Красноярск

к Верхнеобскому территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству в лице Новосибирского отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов и среды их обитания», г. Новосибирск

о признании недействительным предписания № 05-39/134/18 от 16.08.2018

при участии в заседании представителей:

заявителя – ФИО1, доверенность № 7674 от 27.01.2017, паспорт; ФИО2, доверенность № 59 от 17.09.2018, паспорт

заинтересованного лица – ФИО3, доверенность № 16-16/181 от 13.11.2018, паспорт.

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро" (далее по тексту – заявитель, общество, ПАО «РусГидро») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Верхнеобскому территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству в лице Новосибирского отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов и среды их обитания» (далее по тексту –заинтересованное лицо, управление) о признании недействительным предписания № 05-39/134/18 от 16.08.2018.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, возражениях на отзыв.

Представитель заинтересованного лица заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве.

Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения представителей заявителя и заинтересованного лица, суд установил следующие фактические обстоятельства.

На основании приказа ФИО4 Росрыболовства от 13.07.2018 № 05-39/134 в период с 20.07.2018 по 16.08.2018 Новосибирским отделом государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов и среды их обитания ФИО4 Росрыболовства проведена плановая выездная проверка в отношении Публичного акционерного общества «Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро» в лице Филиала ПАО «РусГидро» - «Новосибирская ГЭС» (далее по тексту - Филиал) на предмет соблюдения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В результате проверки установлено, что общество проводит строительные работы по возведению бетонного фундамента в прибрежной защитной полосе водного объекта и его водоохраной зоне - Новосибирского водохранилища - водоема рыбохозяйственного значения высшей категории без согласования с органом исполнительной власти в области рыболовства - Верхнеобским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству, что отражено в акте проверки от 16.08.2018 № 05-39/134/18.

По результатам проверки выдано предписание № 05-39/134/18 от 16.08.2018 (далее по тексту - предписание) об устранении нарушений природоохранного законодательства Российской Федерации в части охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания, согласно которому заявителю необходимо получить согласование на осуществление вышеуказанной деятельности в срок до 16.01.2019.

Не согласившись с указанным предписанием общество, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным, ссылаясь на отсутствие необходимости согласования работ по возведению бетонного фундамента в прибрежной защитной полосе водного объекта и его водоохраной зоне - Новосибирского водохранилища.

Изучив доводы заявления и отзыва на него, возражения на отзыв, исследовав представленные в материалы дела доказательства, заслушав в судебном заседании пояснения представителей заявителя и заинтересованного лица, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению, при этом суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений суказанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду регулируются Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

В соответствии со статьей 4 ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

В силу ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе перечисленных в ней принципов, в том числе:

-презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

-обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Данные принципы являются одним из основополагающих начал российского правопорядка, гарантирующее соблюдение права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, предусмотренную статьей 42 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Частью 16 статьи 65 ВК РФ предусмотрено, что в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Согласно частям 4, 5 ст. 65 ВК РФ ширина водоохранной зоны водохранилища, расположенного на водотоке, устанавливается равной ширине водоохранной зоны этого водотока. Для рек протяженностью от десяти до пятидесяти километров ширина водоохранной зоны устанавливается в размере ста метров.

Согласно статье 22 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.

Согласно ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

На основании ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» деятельность, указанная в части 1 данной статьи, осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Указанная правовая норма предписывает обязательное согласование любых работ, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания.

Подпунктом 4.4.1 п. 4.4 ГОСТа Р 56828.34-2017 «Наилучшие доступные технологии. Ресурсосбережение. Методология принятия управленческих решений для сохранения водных биоресурсов и среды их обитания» предусмотрен открытый перечень основных видов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания. Работы, связанные с нарушением дна и берегов водных объектов и прилегающих территорий в пределах прибрежных защитных полос, водоохранных и рыбоохранных зон, водосборной площади включены в указанный перечень.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 N 384 утверждены Правила согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (далее - Правила).

На основании пункта 5 Правил пакет документов зависит от «вида» согласовываемой деятельности, в случае, если согласованию подлежит строительство и реконструкция объектов капитального строительства, то предоставляется проектная документация, выполняемая в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

В случае если осуществляется иная деятельность, предоставляется копия проектной документации или программы планируемых работ, обосновывающей внедрение новых технологических процессов и осуществление иной деятельности, а также документ, содержащий сведения о планируемых мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Меры по сохранению биоресурсов и среды их обитания перечислены в п. 2 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 № 380.

Как указывает управление, обществу необходимо было перед выполнением мероприятий по дооснащению подстанции трансформаторной комплексной ВСП аварийным источником питания (ДГУ) и проведении в этих целях строительных работы по возведению бетонного фундамента в прибрежной защитной полосе водного объекта и его водоохраной зоне - Новосибирского водохранилища получить согласование в ФИО4 Росрыболовства на выполнение работ в водоохраной зоне водного объекта предоставив заявку, проектную документацию (программу) и документ, содержащий сведения о планируемых мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания согласно Положению о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 № 380, в том числе оценку воздействия на биоресурсы и среду их обитания.

В ходе проведения плановой выездной проверки установлено, что филиал ПАО «РусГидро» - «Новосибирская ГЭС» выполнял работы по постройке (возведению) бетонного фундамента в водоохраной зоне Новосибирского водохранилища без их согласования в специально уполномоченном федеральном органе в области рыболовства - ФИО4 Росрыболовства, чем нарушил обязательные требования (п.п. 1, 7, 8 раздела I, пункты 1, 2 раздела II Приложения 1 к приказу Росрыболовства от 13.11.2017 № 753 «Об утверждении перечней актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов...»), в связи с чем правомерно выдано оспариваемое предписание.

Доводы общества о том, что проведение работ, связанных с дооснащением подстанции трансформаторной комплексной ВСП аварийным источником питания (ДГУ) не подлежит согласованию, согласованию подлежит только строительство объектов капитального строительства, сооружений, которыми, как указывает заявитель, ДГУ не является, судом не принимаются как основанные на неправильном толковании вышеуказанных норм.

Любая деятельность, которая может оказать влияние на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания, должна осуществляться только при наличии согласования с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, применяемых мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Доводы общества о том, что ввиду заключения им с уполномоченным органом исполнительной власти договора водопользования в определенном законодательством порядке обязанность по согласованию хозяйственной деятельности в ФИО4 Росрыболовства не возникла, требования законодательства, регламентирующего водопользование, в полной мере соблюдены обществом судом рассмотрены и отклоняются за необоснованностью, оснований для согласия с позицией заявителя не имеется в силу следующего.

Согласно статье 11 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) право пользования поверхностными водными объектами или их частями приобретается физическими лицами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным Кодексом и другими федеральными законами.

На основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях, установленных частью 2 статьи 11 ВК РФ, в том числе в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Процедура заключения договора водопользования определяется Правилами подготовки и заключения договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 № 165, принятыми в соответствии с ВК РФ, предусматривающей согласование с Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) условий использования водного объекта рыбохозяйственного значения.

Процедура принятия решения о согласовании деятельности хозяйствующих субъектов в порядке, предусмотренном оспоренными в части Правилами, осуществляется вне зависимости от наличия права пользования поверхностными водными объектами на основании договора водопользования, а обязательность проведения такого согласования установлена частью 2 статьи 50 Федерального закона N 166-ФЗ. При этом данный закон не устанавливает каких-либо изъятий из данного правила, в том числе и в случае, если заключен договор водопользования.

Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами) согласовывается деятельность, осуществляемая не только в акватории водного объекта, но и на суше, в случае проведения работ в пределах водоохранной и рыбоохранной зон, а также за их пределами, если по результатам оценки воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания, обязательность проведения которой предусмотрена статьей 32 Федерального закона N 7-ФЗ, установлено, что такая деятельность может на них воздействовать.

На основании представленных документов указанным выше федеральным органом исполнительной власти оценивается соответствие планируемых мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания подпунктам "б" - "ж" пункта 2 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2013 N 380, их достаточность, а также определяется возможность проведения мероприятий по устранению последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, или необходимость проведения мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на водные биологические ресурсы и среду их обитания, предусмотренных подпунктом "з" пункта 2 этого положения.

Более того, Федеральное агентство по рыболовству (его территориальные органы) не являются стороной договора водопользования, который заключается между водопользователем и уполномоченным органом, в качестве которого выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (статья 12 Водного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, согласование условий водопользования при заключении соответствующего договора и принятие решения Федерального агентства по рыболовству о согласовании деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания, являются двумя самостоятельными процедурами, наличие которых необходимо в соответствии с требованиями водного законодательства и законодательства в области охраны окружающей среды, сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

С учетом изложенного доводы заявителя о том, что согласование в рамках применения Правил идентично согласованию, получаемому в порядке применения постановления Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 № 165 "О подготовке и заключении договора водопользования", несостоятельны.

Аналогичные выводы изложены Верховным Судом Российской Федерации в решении от 25.10.2017 N АКПИ17-713.

Факт заключения договора водопользования с соблюдением требований постановления Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 N 165 не освобождает ПАО «РусГидро» как хозяйствующего субъекта, осуществляющего экологически значимую деятельность, от иных обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе от обязанности по согласованию такой деятельности с уполномоченным органом исполнительной власти в сфере рыболовства.

Возражая против доводов Управления, заявитель также указывает, что есть объекты хозяйственной деятельности заявителя, введены в эксплуатацию и эксплуатируются в течение продолжительного периода времени (с 1961 года), деятельность согласована в установленном порядке с Главным управлением рыбоохраны и рыболовства Министерства рыбной промышленности на этапе проектирования и строительства Новосибирской ГЭС, что подтверждается решением Главного управления рыбоохраны и рыболовства Министерства рыбной промышленности СССР от 28.05.1951 №36-04-580, в связи с чем на деятельность заявителя не распространяются нормы, обязывающие субъектов хозяйственной деятельности соблюдать процедуру согласования, поскольку таковые введены в действие гораздо позднее. При этом, как утверждает Общество, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, внедрение новых технологий и иная деятельность, которая может оказывать воздействие на биоресурсы и среду их обитания, обществом не производилась.

Приведенные доводы отклоняются судом в силу следующего.

Как указано выше, вопросы согласования деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, регламентированы Правилами согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 N 384 утверждены (далее - Правила N 384).

Правила N 384 определяют порядок согласования Росрыболовством и его территориальными органами строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (пункт 1 Правил).

В соответствии с пунктом 2 Правил N 384 Росрыболовство осуществляет согласование следующих видов деятельности:

а) строительства и реконструкции объектов капитального строительства во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, проектная документация которых является объектом государственной экологической экспертизы;

б) внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в случае внедрения указанных процессов и осуществления иной деятельности на территории двух и более субъектов Российской Федерации и в трансграничных водных объектах.

Пунктом 3 поименованных Правил предусматривается, что территориальные органы Росрыболовства осуществляют согласование следующих видов деятельности:

а) строительства и реконструкции объектов капитального строительства - в случае строительства и реконструкции указанных объектов на территории одного субъекта Российской Федерации;

б) внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности - в случае внедрения указанных процессов и осуществления иной деятельности на территории одного субъекта Российской Федерации.

Принимая во внимание буквальное толкование нормы, изложенной в подпункте "б" пункта 3 Правил N 384, суд приходит к выводу о том, что ее действие распространяется не только на вновь начинаемый и планируемые виды экологически значимой деятельности, но и на те виды деятельности указанной категории, которые уже осуществляются хозяйствующим субъектов на дату вступления в силу Правил N 384. Об ином буквальное содержание текста подпункта "б" пункта 3 Правил не свидетельствует.

Не следует обратное и из толкования изложенной выше нормы с учетом преамбулы Правил N 384, наименования данных Правил, их места в системе правового регулирования экологически значимой деятельности, а также с учетом положений статей 2, 50 Федерального закона N 166-ФЗ и статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ.

Анализируемая обязанность общества по соответствующему согласованию относится к институту оценки воздействия на окружающую среду (статья 32 Федерального закона N 7-ФЗ), применяемой на любой стадии хозяйственной деятельности и отличающейся по моменту проведения от экологической экспертизы (статья 33 указанного Федерального закона), осуществляемой исключительно в отношении планируемой в будущем деятельности.

Положения Правил N 384 и Федерального закона N 166-ФЗ не позволяют установить какой-либо закрытый перечень видов деятельности, подлежащих согласованию, из которого исключалась бы деятельность, производимая ПАО «РусГидро». Категория "иная деятельность" в рассматриваемом случае не уточняется законодателем и Правительством Российской Федерации.

При этом обществу не вменяется нарушение в части ведения основной хозяйственной деятельности (производство электрической энергии), в акте проверки зафиксировано, что филиал ПАО «Русгидро» - «Новосибирская ГЭС» проводит строительные работы (т.е. осуществляет деятельность) по возведению бетонного фундамента в водоохраной зоне Новосибирского водохранилища.

Тот факт, что в рабочей документации на ДГУ ВСП указано, что проектируемая ДГУ ВСП не является источником сброса и дополнительных мероприятий по рациональному использованию и охране водных ресурсов не требуется, рабочей документацией предусмотрены мероприятия по охране водных объектов от загрязнения-специальная насыпь для установки контейнера с ДГУ ВСП, укрепленная бетоном, не свидетельствует о том, что согласование деятельности заявителя не требуется.

Рабочая документация на не является документом, заменяющим требуемое в силу вышеуказанных норм согласование.

Предписание выдано Управлением в пределах предоставленных законодательством полномочий, является исполнимым, направлено на устранение выявленных нарушений действующего законодательства. Соответствует вышеуказанных нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов общества. Основания, предусмотренные ст. 198 АПК РФ для признания предписания незаконным отсутствуют.

Судебные расходы относятся на заявителя в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд разъясняет лицам, участвующим в деле, что настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» в соответствии со статьей 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд (г. Томск). Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Новосибирской области.

Судья

И.А. Рубекина