Решение от 1 октября 2020 г. по делу № А41-4599/2020

Арбитражный суд Московской области

107053, проспект Академика Сахарова, д. 18, г. Москва

http://asmo.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А41-4599/20
01 октября 2020 года
г.Москва


Резолютивная часть решения объявлена 24 сентября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 01 октября 2020 года.

Арбитражный суд Московской области в составе судьи Гриневой А. В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мурашко М. М., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению МОСОБЛКОМЛЕС (143407, МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ, ГОРОД КРАСНОГОРСК, БУЛЬВАР СТРОИТЕЛЕЙ, 1, ОГРН: 1125024004918, Дата присвоения ОГРН: 10.07.2012, ИНН: 5024129468)

к Департаменту лесного хозяйства по Центральному федеральному округу (141202, МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ, <...>, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 12.03.2007, ИНН: <***>)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Федеральное Агентство Лесного Хозяйства (113184, МОСКВА ГОРОД, УЛИЦА ПЯТНИЦКАЯ, 59/19, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 24.05.2004, ИНН: <***>)

о признании незаконными действия Департамента, выразившиеся в проведении на основании Приказа Департамента № 780 от 18.12.2019 внеплановой документарной проверки Комитета с 20.12.19-24.12.19, признании незаконным приказа Департамента о проведении внеплановой проверки, признании незаконным акта внеплановой бездокументарной проверки № 180 от 20.12.2019, признании недействительным предписания № 5/2019-ВПО от 25.12.19,

при участии в судебном заседании представителей сторон согласно протоколу,



УСТАНОВИЛ:

Комитет лесного хозяйства Московской области обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Департаменту лесного хозяйства по Центральному федеральному округу с требованиями, исходя из принятых судом уточнений в порядке ст. 49 АПК РФ, :

- признать незаконными действия Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу, выразившиеся в проведении на основании Приказа Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 18.12.2019 № 780 внеплановой документарной проверки Комитета лесного хозяйства Московской области с 20.12.2019 по 24.12.2019.

- признать незаконным приказ Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 18.12.2019 № 780 о проведении внеплановой проверки Комитета лесного хозяйства Московской области.

- признать незаконным акт внеплановой документарной проверки Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 24.12.2019.

- признать недействительным предписание Департамента лесного хозяйства по центральному федеральному округу от 25.12.2019 № 5/2019-ВПО "Об устранении выявленных нарушений при исполнении органом государственной власти Московской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное Агентство Лесного Хозяйства.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования. Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения искового заявления.

Исследовав материалы по делу, суд установил следующее.

В Комитет лесного хозяйства Московской области 19.12.2019 вх №29от-47586 поступил Приказ Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу № 780 от 18.12.2019 о проведении внеплановой документарной проверки Комитета лесного хозяйства с 20.12.19-20.12.2019, целью которой являлась проверка информации о нарушениях лесного законодательства на территории Одинцовского городского округа Московской области, указанной в обращении ФИО2

Департамент лесного хозяйства по Центральному федеральному округу принял акт внеплановой документарной проверки № 180 от 20.12.2019, в котором указано, что в связи с непредставлением Комитетом лесного хозяйства Московской области запрошенных документов в установленные сроки лиц, допустивших неисполнение необходимо привлечь к административной ответственности. При этом Комитет лесного хозяйства Московской области письмом от 24.12.2019 № исх-30966/29-14 направил в адрес Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу все запрошенные документы. Письмом от 30.12.2019 № исх-31508/29-14 в дополнение направлен акт осмотра лесного участка.

Департаментом лесного хозяйства по Центральному федеральному округу вынесено предписание от 25.12.2019 № 5/2019-ВПО об обеспечении предоставления информации по обращению ФИО2 в адрес Департамента со сроком - 27.12.2019.

Считая действия заинтересованного в части проведения проверки незаконными, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

Изучив доводы сторон, оценив все представленные в материалы дела письменные доказательства, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, самостоятельно определив способы их судебной защиты соответствующие статьей 12 ГК РФ.

Выбор способа защиты нарушенного права осуществляется истцом и должен действительно привести к восстановлению нарушенного материального права или реальной защите законного интереса.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на принявшие акт, решение или совершившие действия (бездействие) орган или лицо (статья 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

Согласно пункту 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ внеплановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся органами государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора), принимаемого на основании обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.

В силу пункта 8 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ положения данной статьи не применяются в случаях, если федеральными законами, соглашениями о передаче субъектам Российской Федерации осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти, заключенными в соответствии со статьей 26.8 этого Федерального закона, установлен иной порядок организации и проведения контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также к мероприятиям по контролю (надзору), проводимым должностными лицами органов Федеральной службы безопасности.

К отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), в части 4 статьи 10 которого предусмотрено, что внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьей 11 и статьей 12 данного Федерального закона.

В соответствии с пунктом 5.4.31. Положения "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности, в том числе к освобождению от занимаемой должности.

Приказом Рослесхоза от 15.04.2015 N 116 (ред. от 19.06.2018) (далее – «Приказ») утвержден «Порядок действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок". Указанный Порядок действовал на момент проведения оспариваемой проверки, вынесения предписания.

Согласно п.1, Приказ определяет Порядок действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок (далее - Порядок) разработан в соответствии с подпунктами 5.4.17 и 5.4.31 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, и определяет порядок организации и проведения Федеральным агентством лесного хозяйства и его территориальными органами проверок исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и расходования субвенций в соответствии с частями 9 и 11 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 8 Приказа, плановые и внеплановые проверки могут проводиться в форме:

1) выездной проверки (по месту нахождения уполномоченного органа субъекта, его территориальных органов, структурных подразделений, подведомственных организаций);

2) документарной проверки (без выезда на место нахождения уполномоченного органа субъекта, его территориальных органов, структурных подразделений, подведомственных организаций). Документарная проверка проводится по месту нахождения Федерального агентства лесного хозяйства или его территориального органа путем рассмотрения имеющихся документов, а также иных документов, полученных от органов государственной власти, в том числе уполномоченных органов субъектов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) документарной и выездной проверки (при невозможности проведения проверки в рамках одной из форм).

В соответствии с пп. 2 п.6 Приказа основаниями для принятия решения о проведении внеплановой проверки является :получение от граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушения законодательства Российской Федерации, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки по основаниям, указанным в подпункте 2 настоящего пункта, проводятся по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации. (абз.2 п.6 Приказа).

Таким образом, поскольку оспариваемая в рамках настоящего дела проверка проводилась на основании пп. 2 п.6 Приказа, на нее распространяются требования об обязании согласования с прокуратурой субъекта Российской Федерации.

Доводы Департамента на то, что положения Закона N 294-ФЗ не предусматривают необходимости согласования внеплановых документарных проверок с прокуратурой, судом отклоняются, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм права, без учета приоритета специальных норм.

Действительно, Законом N 294-ФЗ не предусмотрено получение согласие прокуратуры на проведение документальных проверок.

Абзацем вторым пункта 8 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ установлено, что к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

Вместе с тем, поскольку процедура проведения проверки предусмотрена статьей 29.2 Закона N 184-ФЗ, а проверки Комитета по вопросам, не связанным им с реализацией властных полномочий не проводилось, ссылки на необходимость применения норм Закона N 294-ФЗ, не могут быть признаны обоснованными.

Указанное соответствует и нормам Приказа Рослесхоза от 15.04.2015 N 116, изданным в пределах его компетенции.

Кроме того, суд отмечает следующее.

Как следует из наименования Приказа Департамента № 780 от 18.12.2019, он вынесен в отношении именно документарной проверки.

В соответствии с п. 28. Приказа Минприроды России от 03.07.2019 N 434 "Об утверждении Порядка осуществления контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области лесных отношений" (Зарегистрировано в Минюсте России 12.12.2019 N 56791), предметом внеплановой документарной проверки являются сведения, содержащиеся в актах, издаваемых подконтрольными органами при осуществлении ими переданных полномочий, исполнении ранее выданных предписаний Рослесхоза и его территориальных органов.

При этом предметом внеплановой выездной проверки являются сведения, содержащиеся в издаваемых подконтрольным органом актах при осуществлении переданных полномочий, и принимаемые подконтрольным органом меры по исполнению требований, установленных лесным и бюджетным законодательством Российской Федерации. (п.29,)

Департамент в нарушение пункта 5 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктов 28, 31 Приказа Минприроды России от 03.07.2019 N 434 "Об утверждении Порядка осуществления контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области лесных отношений", пункта 6 приказа Рослесхоза от 15.04.2015 N 116 "Об утверждении порядка действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок" (действовавшем на момент проведения проверки) провел внеплановую проверку деятельности Комитета, издал приказ о проведении внеплановой проверки и вынес предписание, а именно: указанная проверка не согласована с органами прокуратуры, проведена в отсутствие оснований для ее проведения (в обращении, по которому проведена проверка, изложен факт локального нарушения норм лесного законодательства, не влияющего на неопределенный круг лиц, в нем не усматриваются факты нарушения законодательства Российской Федерации, влекущие или могущие повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан, проверка по сути являлась выездной, а не документарной, как это было указано в оспариваемом приказе, срок для предоставления документа и осмотра лесного участка составлял всего 4 дня).

Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016), акт проверки, закрепляя результат ее проведения, сам по себе не порождает прав и обязанностей лица, не содержит обязательного для исполнения требования, а лишь фиксирует признаки выявленных нарушений, в связи с чем, не подлежит оспариванию в судебном порядке.

Акт проверки по своей правовой природе является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств.

Указанное, относится и к Приказу Департамента, на основании которого была проведена проверка, составлен акт.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167-170, 171 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Признать незаконным предписание Департамента лесного хозяйства по центральному федеральному округу от 25.12.2019 № 5/2019-ВПО "Об устранении выявленных нарушений при исполнении органом государственной власти Московской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности"..

В отношении остальной части требований производство по делу прекратить.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайте Десятого арбитражного апелляционного суда http://10aas.arbitr.ru или Арбитражного суда Московского округа http://fasmo.arbitr.ru.

Судья А.В. Гринева