Решение от 15 ноября 2018 г. по делу № А56-92807/2018

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А56-92807/2018
15 ноября 2018 года
г.Санкт-Петербург


Резолютивная часть решения объявлена 15 ноября 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 15 ноября 2018 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе:судьи Синицыной Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

заявитель: Акционерное общество "Российский концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях"

заинтересованное лицо: Северо-Европейское МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора

об оспаривании представления от 08.05.2018 №10-52.5/1915

при участии

- от заявителя: ФИО2 по доверенности от 20.07.2016,

- от заинтересованного лица: ФИО3 по доверенности от 23.01.2016,

установил:

Акционерное общество "Российский концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях" (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Северо-Европейскому МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора (далее - заинтересованное лицо, Управление) об оспаривании представления от 08.05.2018 №10-52.5/1915.

Суд в соответствии с пунктом 4 статьи 137 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации перешел из предварительного в судебное заседание.

Рассмотрев материалы дела, суд установил.

Управление по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях №10-52.5 (постановление по делу об административном правонарушении от 03.05.2018 №10-52.5/1828) в отношении Акционерного общества Инжиниринговая компания «АСЭ», № 10-52.7 (постановление по делу об административном правонарушении от 03.05.2018 №10-52.7/1829) в отношении Общества с ограниченной ответственностью «Монолит» 08.05.2018 вынесло представление №10-52.5/1915 в отношении генерального директора Общества.

Представление обязывает генерального директора АО «Концерн Росэнергоатом» принять меры по устранению причин указанных административных правонарушений и условий, способствовавших их совершению:

- однозначно определить конкретный состав и границы подведомственных объектов использования атомной энергии для всех стадий их жизненного цикла, руководствуясь сведениями, содержащимися в паспорте на объект, в проектной, конструкторской, технологической и эксплуатационной документации, в решении о сооружении и размещении объекта; предусмотреть процедуру поддержания состава объектов в актуализированном состоянии при изменении проектной и иной документации, изменении стадии жизненного цикла объекта и т. д. и информирования об этом заинтересованных лиц, включая органы надзора в области использования атомной энергии (или иного способа раскрытия данной информации);

- привести в соответствие в задании на проектирование застройщика классификацию зданий и сооружений в составе Курской АЭС-2 с единством сооружаемого объекта капитального строительства (объекта использования атомной энергии категории ядерная установка) для исключения введения в заблуждение организаций, оказывающих услуги эксплуатирующей организации при сооружении атомной станции.

Не согласившись с вышеуказанным представлением, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Требования заявителя удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.

Представление было внесено по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях № 10-52.5 (постановление по делу об административном правонарушении от 03.05.2018 № 10-52.5/1828,) в отношении Акционерного общества Инжиниринговая компания «АСЭ» (АО ИК «АСЭ») и № 10-52.7 (постановление по делу об административном правонарушении от 03.05.2018 № 10-52.7/1829) в отношении Общества с ограниченной ответственностью «Монолит» (ООО «Монолит») (далее – Постановления).

Указанными Постановлениями организации были привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение условий лицензии (отсутствие лицензии) на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Постановления были вынесены по результатам проверки, проведенной в период с 27.03.2018 по 30.03.2018 Северо-Европейским МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора на основании распоряжения от 15.03.2018 № 69 в отношении АО «Концерн Росэнергоатом» – застройщика при строительстве объекта капитального строительства «Курская АЭС-2. Энергоблоки № 1 и 2».

По результатам проверки (акт проверки от 30.03.2018 № 11-42.22/1317, далее – акт проверки) было установлено, что субподрядная организация ООО «Монолит», привлеченная генеральным подрядчиком при сооружении объекта капитального строительства «Курская АЭС-2. Энергоблоки № 1 и 2» АО ИК «АСЭ», лицензии, дающей право на сооружение ядерных установок (блоков атомных станций), не имеет.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях АО ИК «АСЭ» и ООО «Монолит» сослались на то, что для определения необходимости наличия лицензий руководствовались «Решением об отнесении объектов использования атомной энергии к отдельным категориям и определении их состава и границ» от 18.01.2018 № Р 1.2.2.06.001.0018-2018 (далее – Решение) и классификацией зданий и сооружений из проектной документации KUR-P040101-BAA0001. Ревизия В04 от 2017 года (далее – Классификация).

При этом корректировка проекта KUR-P040101-BAA0001. Ревизия В04 от 2017 года в настоящее время не прошла государственную экспертизу и не утверждена застройщиком для производства работ. Кроме того, АО Концерн Росэнергоатом» отозвал корректировку проектной документации, находившейся на государственной экспертизе в ФАУ «Главгосэкспертиза» письмом от 03.07.2018 № 9/Ф58-01/89081.

Данные обстоятельства в Постановлениях были указаны в качестве причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 24.1 КоАП РФ), а именно:

- отсутствие в действующем «Решении об отнесении объектов использования атомной энергии к отдельным категориям и определении их состава и границ» от 18.01.2018 № Р 1.2.2.06.001.0018-2018, утв. эксплуатирующей организацией АО «Концерн Росэнергоатом», сведений ни об одной сооружаемой атомной станции, что не позволяет организациям однозначно определить, на какой вид деятельности и в отношении каких объектов необходимы лицензии для выполнения работ на том или ином объекте, что приводит к нарушениям действующего законодательства;

- проводимая корректировка проектной документации KUR-P040101-BAA0001. Ревизия В04 (от 2017 года) объекта капитального строительства «Курская АЭС-2. Энергоблоки № 1 и 2», в которой введена классификация зданий и сооружений, входящих в состав единого объекта использования атомной энергии (ОИАЭ) – атомной станции, на относяшиеся к ОИАЭ и не относяшиеся к ОИАЭ, что вводит в заблуждение организации, которые должны иметь лицензии в области использования атомной энергии при сооружении атомных станций.

Заявитель полагает, что указанные документы не являются причинами допущенных правонарушений, подтверждая при этом, что генеральный подрядчик и субподрядчики, выполняя работы по сооружению атомной станции, должны обладать лицензией Ростехнадзора. Однако, ни Представление, ни Постановления таких утверждений не содержат, а лишь указывают, что организации при совершении правонарушения были введены в заблуждение указанными Классификацией и Решением, что и было признано причинами и условиями, способствовавшими совершению административных правонарушений. Причиной же правонарушений является несоблюдение действующего законодательства.

Заявитель утверждает, что указанные в Представлении документы не являются основанием для определения требований к привлекаемым к сооружению объектов использования атомной энергии подрядным организациям в части наличия у них необходимых разрешительных документов (лицензии на выполнение работ). Но такой же вывод следует и из Постановлений, где говорится, что следует руководствоваться действующим законодательством.

При этом указанная Классификация (когда здания и сооружения атомной станции, как единого объекта использования атомной энергии, классифицируются, как «объекты использования атомной энергии» и «не объекты использования атомной энергии») действующим законодательством, нормами и правилами в области использования атомной энергии не предусмотрена. Но поскольку она введена застройщиком АО «Концерн Росэнергоатом», то подрядные организации руководствуются ею как частью проектной документации.

Заявитель указывает, что подрядным организациям следует руководствоваться перечнем обязательных требований к участникам закупки, и приводит типовые требования из Методик.

Однако заявитель не указывает, на основании каких параметров и условий формируются конкретные требования для каждой закупки (услуги).

Требования к организациям, выполняющим работы и оказывающим услуги эксплуатирующей организации, в том числе в части наличия у них лицензий (вид лицензируемой деятельности, категория объекта, состав и границы этого объекта), выставляемые в закупочной документации, должны быть обоснованы. Обоснованием требований по наличию необходимых лицензий должно служить указанное Решение.

Заявитель также утверждает, что Решение устанавливает порядок отнесения объектов использования атомной энергии к категориям, указанным в статье 3 Закона об использовании атомной энергии, и не предусматривает его применение к определению требований к подрядным организациям, привлекаемым к сооружению объектов использования атомной энергии.

Однако, упомянутое в Заявлении, Постановлениях и Представлении «Решение об отнесении объектов использования атомной энергии к отдельным категориям и определении их состава и границ» от 18.01.2018 № Р 1.2.2.06.001.0018-2018 принято эксплуатирующей организацией во исполнение «Положения об отнесении объектов использования атомной энергии к отдельным категориям и определении состава и границ таких объектов», утв. постановлением Правительства РФ от 30.12.2012 № 1494.

Решение, являясь локальным актом АО Концерн Росэнергоатом», в то же время, косвенно оказывает влияние на ряд требований к организациям, оказывающим услуги эксплуатирующей организации. Например, вид необходимой лицензии в области использования атомной энергии, в части вида деятельности и категории объекта, зависит от формулировки конкретного объекта в Решении. В отдельных случаях изменение Решения, например включение хранилища ядерного топлива или радиоактивных отходов в состав ядерной установки, может привести к необходимости для организаций, оказывающих услуги АО Концерн Росэнергоатом», иметь лицензию на иной вид деятельности и/или объект. Эксплуатирующая организация (в частности, при организации закупок), и подрядные организации, оказывающие ей услуги, и Ростехнадзор вынуждены будут руководствоваться тем составом и в тех границах объектов использования атомной энергии, которые определены Решением. Данный вывод полностью согласуется с нормой статьи 35 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» о том, что всю полноту ответственности за безопасность ядерной установки несет эксплуатирующая организация.

Замечание Северо-Европейского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора сводится к тому, что Решение не содержит сведений ни об одной сооружаемой атомной станции, в том числе, Курской АЭС-2, или, например, Ленинградской АЭС-2. И руководствоваться в этой части данным Решением не представляется возможным. Об этом же свидетельствуют и ошибки, допущенные ООО «Монолит» и АО ИК «АСЭ» при попытке руководствоваться Решением для определения лицензионных требований при сооружении Курской АЭС-2.

Заявитель указывает, что законодательством не определены требования к содержанию решения, и надзорный орган не вправе требовать включения в него сведений, необходимых с точки зрения территориального органа.

Однако, в п. 4 и п. 5 «Положения об отнесении объектов использования атомной энергии к отдельным категориям и определении состава и границ таких объектов», утв. постановлением Правительства РФ от 30.12.2012 № 1494, такие минимальные требования определены. Положение, утв. постановлением Правительства РФ от 30.12.2012 № 1494, не ограничивает его действие только стадией эксплуатации объектов использования атомной энергии, следовательно, распространяется на все стадии их жизненного цикла, указанные в части третьей ст. 3 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

В нарушение требований данных норм в Решении Заявителем не определены границы и состав сооружаемых атомных станций, в частности, Курской АЭС-2, на что было указано Управлением в Представлении для целей профилактики нарушений обязательных требований.

В отношении Классификации Заявитель утверждает, что предлагаемые Управлением изменения проектной документации предполагают изменения характеристик безопасности объекта.

При этом Заявитель допускает подмену причины следствием. Управление не предлагает изменять проектную документацию, руководствуется проектной документацией 2014 года, прошедшей государственную экспертизу и утвержденной в производство работ приказом самого Заявителя от 14.12.2016 № 9/1668-П, где подобная дополнительная и вводящая в заблуждение классификация отсутствует. Однако, по выданному Заявителем заданию на проектирование проектировщику АО ИК «АСЭ» в 2017 году выполнена корректировка проекта, где вводится противоречащая требованиям законодательства классификация зданий и сооружений в составе атомной станции на «объекты использования атомной энергии» и «не объекты использования атомной энергии». Несмотря на то, что государственную экспертизу этот проект не прошел, в производство застройщиком не утвержден, данной Классификацией фактически начали пользоваться и сам застройщик, и подрядные организации.

АО ИК «АСЭ» и ООО «Монолит» ошибочно руководствовались Классификацией и Решением при определении необходимости наличия лицензий в области использования атомной энергии, что следует из их заявлений об оспаривании Постановлений в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Например, в абзацах 9, 10 на стр. 3 заявления об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности от 07.08.2018 № 40-202/33370 АО ИК «АСЭ», указывая на Классификацию и Решение, делает вывод о незаконности требования о необходимости получения ООО «Монолит» лицензии на выполнение работ на объекте использования атомной энергии.

ООО «Монолит» в абзаце 1 на стр. 3 в жалобе об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности от 23.05.2018 № б/н в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области также в качестве обоснования отсутствия лицензии в области использования атомной энергии ссылается на противоречащую законодательству Классификацию.

Заявитель утверждает, что Представление вынесено с превышением полномочий надзорного органа.

По мнению Заявителя, поскольку представление неразрывно связано с постановлением по делу об административном правонарушении, оно не может быть выдано в отношении лица, не участвовавшего в деле. Вышеуказанный довод подлежит отклонению по следующим основаниям.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Из анализа статьи 29.13 КоАП РФ следует, что основанием для внесения административным органом представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является рассмотрение этим органом дела об административном правонарушении, установление им указанных причин и условий, то есть факторов, порождающих правонарушение либо облегчающих его совершение.

Таким образом, представление может быть вынесено только в том случае, если административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении установлено как само правонарушение, так и причины и условия его совершения.

При этом, причины и условия совершения административного правонарушения в силу пункта 7 статьи 26.1 КоАП РФ относятся к числу обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, а, следовательно, они должны быть отражены в постановлении (пункт 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ) и подтверждены соответствующими доказательствами.

Как следует из материалов дела, оспариваемое представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вынесено на основании обстоятельств, установленных Постановлениями, которыми ООО «Монолит» и АО ИК «АСЭ» признаны виновными в совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и отраженных в Постановлениях.

Поскольку оспариваемое Представление вынесено по результатам установления причин и условий совершения административных правонарушений, ссылка Заявителя на его непривлечение к рассмотрению материалов дел об административных правонарушениях не может быть принята во внимание. Частью 1 статьи 29.13 судье, органу, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении, предоставлены полномочия по выдаче представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, не только в адрес лиц, привлеченных к административной ответственности, но и иных соответствующих организаций и должностных лиц.

Разъяснения постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10, указывающие на возможность оспаривания представлений, выданных в порядке статьи 29.13 КоАП РФ, не только совместно с постановлением по делу об административном правонарушении, но и отдельно в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ, также свидетельствуют о том, что такие представления могут быть выданы не только лицу, привлеченному к административной ответственности, но и иным организациям и должностным лицам.

Как следует из материалов дела, оспариваемое Представление вынесено уполномоченным должностным лицом Северо-Европейского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора в порядке части 1 статьи 29.13 КоАП РФ. Таким образом, вопрос о правомерности вынесения представления связан с вопросом о законности привлечения виновных лиц к административной ответственности, а также установлением причин административных правонарушений и условий, способствовавших их совершению.

Также, по мнению Заявителя, Пунктом 6 Административного регламента, утв. приказом Ростехнадзора от 12.02.1016 № 48, закреплен исчерпывающий перечень полномочий должностных лиц Ростехнадзора и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Однако, полномочия судьи, органа, должностного лица на внесение соответствующим организациям и соответствующим должностным лицам представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, производны от полномочий лиц на рассмотрение дел об административных правонарушениях и основано на законе – статье 29.13 КоАП РФ – нормативно-правовом акте, обладающем большей юридической силой.

Процедура выдачи представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, от 08.05.2018 № 10-52.5/1915, вынесенного в отношении должностного лица – генерального директора АО «Концерн Росэнергоатом» ФИО4 соблюдена.

Следовательно, Представление является законным, не нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает незаконно на него каких-либо обязанностей, не создает иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат отклонению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Синицына Е.В.