Решение от 23 мая 2019 г. по делу № А75-4304/2019

Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

ул. Мира, д. 27, г. Ханты-Мансийск, 628012, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А75-4304/2019
23 мая 2019 г.
г. Ханты-Мансийск


Резолютивная часть решения объявлена 16 мая 2019 г.

Полный текст решения изготовлен 23 мая 2019 г.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе судьи Чешковой О.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарём ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Мегиона к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре об оспаривании решения от 20.12.2018 по делу № 05-06-12/2018 и предписания от 20.12.2018 № 42,

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре; Департамент образования и молодежное политики администрации города Мегиона; Муниципальное автономное учреждение «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы»,

при участии представителей:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 21.01.2019 № ОД-14,

от заинтересованных лиц – ФИО3 по доверенности от 09.11.2018 № 36 (антимонопольный орган), от других лиц – не явились,

у с т а н о в и л :

Администрация города Мегиона (далее – заявитель, Администрация) обратилась в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Ханты-Мансийское УФАС) об оспаривании решения от 20.12.2018 по делу № 05-06-12/2018 и предписания от 20.12.2018 № 42.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее - СУ СК по ХМАО-Югре); Департамент образования и молодежное политики администрации города Мегиона (далее - Департамент); Муниципальное автономное учреждение «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы».

Представители сторон (заявитель, антимонопольный орган) явку в судебное заседание обеспечили, другие участвующие в деле лица в суд не явились, представили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.

В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования в полном объёме, представитель антимонопольного органа и третьи лица поддержали позиции, изложенные в отзывах.

Исходя из доводов отзывов, СУ СК по ХМАО-Югре поддерживает позицию антимонопольного органа, просит отказать в удовлетворении требований заявителя.

Департамент просит удовлетворить заявленные требования, поддерживая доводы заявителя о незаконности оспариваемого решения.

Муниципальное автономное учреждение «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» на дату рассмотрения дела в суде ликвидировано.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, в Ханты-Мансийское УФАС поступили заявление и материалы СУ СК по ХМАО-Югре, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства на рынке организации питания в общеобразовательных учреждениях в муниципальных образованиях автономного округа.

В заявлении СУ СК по ХМАО-Югре просило антимонопольный орган провести проверку на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства организации питания школьников через комбинаты школьного питания в муниципальных образованиях округа.

По результатам анализа представленных в ходе проверки Администрацией г. Мегиона документов антимонопольным органом выявлены признаки нарушения требований пункта 5 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон № 135-ФЗ), что выразилось в принятии постановления от 19.11.2012 № 2602 «О переименовании муниципального автономного учреждения социальной сферы», в соответствии с которым для Муниципального автономного учреждения «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» (далее так же - МАУ «комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы», учреждение) установлены предмет и цели деятельности, в части общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе образовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других муниципальных учреждениях города, а так же принятию пунктов 2.1, 2.2 устава МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы», предусматривающих наделение данного учреждения как хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления по организации оказания услуг и общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе образовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других муниципальных учреждениях города.

В связи с установлением в действиях Администрации нарушения Закона о защите конкуренции, 17.11.2017 ей выдано предупреждение № 35 (исх № 05-11/ТВ-7010, согласно которому Администрации г. Мегина в срок до 26.12.2017 было предписано совершить действия, направленные на прекращение указанных действий путем внесения изменений в постановление Администрации от 19.11.2012 № 2602, а так же в устав учреждения, исключив из пункта 2.2 постановления слова «по организации оказания услуг и общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе образовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других муниципальных учреждениях города»; из пункта 2.1, 2.2 устава учреждения слова «по организации оказания услуг и общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе образовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других муниципальных учреждениях города», «- услуги общественного питания; - услуги по изготовлению кулинарной продукции; - деятельность столовых при предприятиях и учреждениях; - поставка продуктов общественного питания».

По ходатайству администрации срок исполнения предупреждения продлен до 01.06.2018.

На повторное ходатайство о продлении срока устранения нарушений антимонопольного законодательства Ханты-Мансийским УФАС было отказано в его удовлетворении.

Информация о принятых мерах по исполнению предупреждения поступила в антимонопольный орган 27.06.2018.

Поскольку предупреждение не было исполнено в установленный срок, руководствуясь положениями части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган издал приказ от 15.06.2018 о возбуждении дела № 05-06-12/2018 и создал комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения Администрацией г. Мегиона части 1 статьи 15, пункта 5 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, у администрации, Департамента, учреждения запрошены необходимые для рассмотрения дела документы.

Комиссией антимонопольного органа установлено, что МАУ «Комбинат общественного питания социальной сферы» создан распоряжением администрации от 29.07.2010 № 325, которым для учреждения установлены предмет и цели деятельности, заключающиеся в осуществлении предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов администрации города в сфере организации общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений, других муниципальных учреждениях города, а так же организации питания в детских оздоровительных лагерях и площадках. Указанным распоряжением утвержден устав учреждения.

Постановлением от 19.11.2012 № 2602 администрации МАУ «Комбинат общественного питания социальной сферы» переименован в МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы».

В новой редакции устава указано, что учреждение создано в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов администрации города в сфере образования и здравоохранения по организации оказания услуг и общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других муниципальных учреждениях города.

Предметом деятельности учреждения является обеспечение комплексом услуг образовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений, других учреждений города (п. 2.1 устава).

Учреждение выполняет задания, установленные учредителем в соответствии с предусмотренной уставом деятельностью (пункт 2.4 устава).

Кроме заданий учредителя учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (пункт 2.4 устава).

Учреждение так же вправе осуществлять иные виды деятельности, не относящиеся к основным, перечисленные в пункте 2.5 устава.

Комиссией антимонопольного органа установлено, что в период с 2012 по 2018 г.г. учреждение осуществляло помимо основной деятельности, деятельность, приносящую доход, в том числе по ОКВЭД 56.29 «деятельность предприятий общественного питания по прочим видам организации питания».

Одновременно с этим в период с 2010 по 2014 годы нормативными актами Администрации для учреждения утверждались муниципальные задания для организации питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях города Мегиона (постановления от 11.10.2010 № 1511, от 14.02.2011 № 177, от 27.12.2011 № 2974, от 27.12.2012 № 3024, от 25.12.2013 № 3120, от 24.12.2014 № 3172).

В период с 2015 по 2017 муниципальные задания для учреждения утверждались Департаментом.

Для выполнения муниципальных заданий учреждению предоставлялись субсидии, что подтверждается платежными поручениями за 2016-2018 г.г., а так же соглашениями о порядке и условиях предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий, заключенных администрацией и Департаментом с учреждением.

01.09.2016 учреждением заключены 8 соглашений о совместном сотрудничестве с общеобразовательными учреждениями - МБОУ «СОШ № 1», МБОУ «СОШ № 2», МБОУ «СОШ № 3», МАОУ № 5 «Гимназия», МБОУ «СОШ № 6», МБОУ «СОШ № 7», МБОУ «СОШ № 9», предметом которых являлась организация питания обучающихся и сотрудников школ, а так же дополнительная реализация обучающимся и сотрудникам школы кулинарных изделий и другой буфетной продукции.

Исходя из того, что муниципальные учреждения могут быть созданы администрацией муниципального образования исключительно в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления, к которым организация питания в муниципальных образовательных учреждениях не отнесена законодательством, антимонопольный орган пришел к выводу об отсутствии правовых оснований наделения МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» такими полномочиями.

Кроме того, антимонопольный орган ссылаясь на то, что при наличии бюджетного финансирования услуги, в том числе социальной, закупка таких услуг, предоставляемых получателю услуги (в данном случае организация питания в общеобразовательных организациях) должна осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, пришел к выводу, что при приобретении услуг по организации общественного питания учащихся в процессе выполнения своих обязанностей муниципальные образовательные учреждения самостоятельно должны осуществлять размещение заказов на поставку этих услуг на основе конкурентных процедур.

В соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220, антимонопольный орган провел анализ состояния конкуренции на товарном рынке по предоставлению питания в общеобразовательных учреждениях на территории города Мегиона за временной интервал 2012-2018 г.г., о чем составлен Отчет (том 13 л. д. 45), в соответствии с которым в указанный период на территории муниципального образования деятельность по организации питания с указанием в качестве основного вида деятельности - ОКВЭД 56.10 и 56.29 осуществляли 12 хозяйствующих субъектов.

По представленному администрацией реестру хозяйствующих субъектов, на территории города находятся более 60 хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере общественного питания.

Установив наличие конкурентной среды в сфере оказания услуг, придя к выводу о допущенных Администрацией г. Мегиона нарушениях статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, повлекших ограничение конкуренции, Ханты-Мансийское УФАС приняло решение от 20.12.2018 № 05-06ТВ-7171 по делу № 05-06-12/2018, которым констатирован факт нарушения (том 1 л. д. 15-48).

На основании решения выдано предписание от 20.12.2018 с требованием устранить допущенное нарушение антимонопольного законодательства (том 3 л. д. 87).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерацииот 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В то же время, согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с положениями части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, на нарушение которых Администрацией указывает антимонопольный орган в оспариваемом решении, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: (пункт 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов (часть 3).

Как верно указывает антимонопольный орган, автономное учреждение в силу положений Гражданского кодекса российской Федерации, Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», не лишены права заниматься предпринимательской деятельностью.

Исходя из уставной деятельности МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» помимо основной деятельности, определенной в Уставе, так же осуществляет иную деятельность, приносящую доход.

В силу пункта 5 части 4 Закона о защите конкуренции, хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Таким образом, применительно к положениям Закона о защите конкуренции рассматриваемое учреждение является хозяйствующим субъектом.

Из положений Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) следует, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся (статья 9), в том числе:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);

2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);

3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций.

Исходя из положений статьи 28 указанного Закона, образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.

К компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся, в том числе создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации.

Статьёй 37 Закона об образовании предусмотрено, что организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Таким образом, образовательные организации самостоятельны в решении вопросов по организации питания.

Данные вопросы, вопреки доводам заявителя, не отнесены к вопросам местного значения городского округа ни Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ни Законом об образовании.

Исходя из положений статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 указанного Закона основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Приведенные нормы в совокупности позволяют сделать вывод об обоснованности утверждения антимонопольного органа о том, что муниципальные автономные учреждения могут быть созданы администрацией муниципального образования исключительно в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления. Между тем, организация питания в муниципальных образовательных учреждениях к полномочиям муниципального образования не отнесена, а является прямой обязанностью образовательных учреждений в силу закона.

Следовательно, создание муниципального автономного учреждения в сфере организации питания учащихся в муниципальных образовательных учреждениях и наделение его такими полномочиями противоречит приведенным выше нормам Закона об автономных учреждениях, Закона о местном самоуправлении, Закона об образовании и ограничивает муниципальные образовательные учреждения в решении возложенных на них задач.

Закон ХМАО - Югры от 30.01.2016 № 4-оз регулирует отношения в сфере организации обеспечения питанием обучающихся в государственных образовательных организациях, частных профессиональных образовательных организациях, муниципальных общеобразовательных организациях, частных общеобразовательных организациях, расположенных в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и предусматривает, что организация питания обучающихся в таких учреждениях возлагается на данные организации (статья 2).

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 указанного Закона за счет ассигнований из бюджета автономного округа в порядке и размерах, установленных Правительством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, может осуществляться дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях и частных общеобразовательных организациях, за исключением обучающихся, указанных в подпунктах 3 и 5 пункта 1 статьи 2 настоящего Закона.

Постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» к случаям, регулируемым данным постановлением отнесено в том числе оказание услуг общественного питания.

Таким образом, верным является вывод антимонопольного органа о том, что поскольку в оказании услуг участвуют бюджетные средства, в соответствии с Бюджетным законодательством размещение заказов на оказание услуг должно осуществляться исключительно на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Поскольку деятельность учреждения не была организована с применением данного закона, указанное обстоятельство так же нарушает Законодательство о конкуренции.

Довод заявителя об организации закупки продуктов питания для изготовления готовых блюд на основании Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» является необоснованным, поскольку конкурентная среда по реализации продуктов питания и по организации питания в общеобразовательных учреждениях различна, кроме того, как было указано выше, при участии бюджетных средств закупки должны осуществляться с применением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Состояние конкуренции на товарном рынке услуг по организации питания общеобразовательных учреждений на территории г. Мегиона надлежаще исследовано и оценено антимонопольным органом в представленном Отчете анализа состояния конкуренции.

Таким образом, выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении, являются обоснованными, мотивированными, соответствующими закону.

Доводы заявителя, приведенные в заявлении и дополнениях к нему, основаны на неверном толковании норм законов, на основании которого вынесено оспариваемое решение, были полно и всесторонне исследованы антимонопольным органом при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и обоснованно отклонены.

Поскольку вынесенное антимонопольным органом решение отвечает требованиям закона, предписание, содержащее требование об устранении выявленного нарушения, является законным и обоснованным.

В связи с изложенным, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплаченной государственной пошлине не распространяются, поскольку стороны освобождены от её уплаты.

Руководствуясь статьями 16, 67, 68, 71, 167-170, 176, 180-181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Настоящее решение может быть обжаловано в Восьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия путем подачи апелляционной жалобы. Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в суд кассационной инстанции при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

СудьяО.Г. Чешкова