Решение от 5 октября 2018 г. по делу № А63-15524/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А63-15524/2018
г. Ставрополь
05 октября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 28 сентября 2018 года.

Решение изготовлено в полном объеме 05 октября 2018 года.

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Русановой В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

управления ветеринарии Ставропольского края, г. Ставрополь, ОГРН <***>,

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике, г. Ставрополь, ОГРН <***>,

о признании недействительным приказа от 06.07.2018 № 97/01-01;

о признании незаконными действий, выразившихся в истребовании документов изданных за период с 24.05.2016 по 09.07.2018;

об обязании Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике устранить нарушения законных прав и интересов заявителя,

при участии представителя управления ФИО2, доверенность б/н б/д, удостоверение № 1096, представителя заявителя ФИО3, доверенность от 09.07.2018 б/н, удостоверение № 222,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Ставропольского края обратилось управление ветеринарии Ставропольского края, г. Ставрополь (далее - управление ветеринарии, заявитель), с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике, г. Ставрополь (далее – Управление Россельхознадзора по СК и КЧР, заинтересованное лицо) о признании недействительным приказа от 06.07.2018 года № 97/01-01; о признании незаконными действий, выразившихся в истребовании документов, изданных за период с 24.05.2016 года по 09.07.2018 года; об обязании Управления Россельхознадзора по СК и КЧР устранить нарушения законных прав и интересов заявителя.

В обоснование доводов управление ветеринарии ссылалось на то, что в его отношении, приказом № 97/01-01 Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 года, была назначена внеплановая проверка в форме выездной, путем подмены проводимой документарной проверки на выездную проверку, в отсутствие приказа о проведении документарной проверки.

Управление ветеринарии считало, что приказ от 06.07.2018 № 97/01-01 Управления Россельхознадзора по СК и КЧР издан в нарушение законного поручения от 26.06.2018 № АГ-П11-3694 заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО4 и приказа от 02.07.2018 № 681 Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор РФ); в части перечня истребованных документов, не соответствовал признакам исполнимости и обоснованности, а также нарушал установленный законом порядок истребования и предоставления документов.

Заявитель ссылался на то, что заинтересованное лицо незаконно истребовало у него надлежащим образом заверенные копии документов за период с 24.05.2016 по 09.07.2018, со сроком их предоставления в день начала проверки, при этом уведомив проверяемое лицо за 24 часа до начала проверки, поскольку оспариваемым приказом фактически была назначена выездная, а не документарная проверка со сроком предоставления истребованных документов 10 дней с момента предоставления запроса.

Управление ветеринарии считало, что, исходя из содержания предмета, целей, задач и подлежащих проверке обязательных требований, изложенных в приказе Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 № 97/01-01, в отношении Управления ветеринарии фактически была назначена и проводилась плановая документарная проверка исполнения требований законодательства Российской Федерации при исполнении им переданных полномочий в области ветеринарии, за период 2 года с момента проведения последней плановой проверки, путем подмены ее на внеплановую. При этом проводимая в его отношении Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР плановая документарная проверка не была включена в план проведения плановых проверок, в установленном законом порядке, и не зарегистрирована на сайте прокуратуры и Россельхознадзора.

Представитель управления ветеринарии в судебном заседании поддерживал доводы, изложенные в заявлении, просил суд требования удовлетворить в полном объеме.

Управление Россельхознадзора представило отзыв на заявление, в котором возражало против удовлетворения требований, указывая на законность оспариваемого приказа, соблюдение порядка, сроков и периода проведения проверки, просило суд отказать Управлению ветеринарии в удовлетворении требований в полном объеме.

Представитель управления Россельхознадзора по СК и КЧР поддерживал доводы, изложенные в отзыве, просил суд в удовлетворении требований отказать в полном объеме.

Суд, выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела и оценив представленные сторонами доказательства, по существу заявленных требований приходит к следующему.

06 июля 2018 года Управлением Россельхознадзора по Ставропольскому краю и КЧР был издан приказ № 97/01-01, которым назначена внеплановая выездная проверка исполнения управлением ветеринарии переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии.

Целью и задачей и предметом проверки являлся контроль за исполнением и исполнение управлением ветеринарии переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии.

Местом проведения проверки определено помещение управления ветеринарии.

Для достижения целей и задач проверки управление ветеринарии обязано было предоставить для проверки документы, изданные за период 24.05.2016 по 09.07.2018, в заверенных надлежащим образом копиях, со сроком их предоставления в день начала проверки - 10.07.2018 (пункт 2.12 Приказа)

О проведении выездной внеплановой проверки управление ветеринарии поставлено в известность 09.07.2018 (за 24 часа до начала проверки).

Основанием проверки являлся приказ Россельхознадзора РФ от 02.07.2018 № 681 «О проведении проверки», изданный во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО4 от 26.06.2018 № АГ-П11-3694; часть 4 статьи 3.1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993№ 4979-1 «О ветеринарии»; часть 5 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27.03.2014 № 100; постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору».

Проверке подлежали обязательные требования - часть 1 статьи 3.1. Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» и иные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение ограничительных мероприятий (карантина) по заболеваниям, включенным в перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утвержденный приказом Минсельхоза России от 19.12.2011 № 476.

Срок проведения проверки - с 10.07.2018 по 23.07.2018.

Считая приказ Управления Россельхознадзора по СК и КЧР от 06.07.2018 № 97/01-01, действия по проведению проверки и истребования документов, заявитель обратился в арбитражный суд, с заявлением об обжаловании указанных действий и вышеуказанного приказа.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

Судом установлено, что оспариваемый приказ Управления Россельхознадзора по СК и КЧР принят с нарушением требований порядка проведения проверок в отношении органов власти субъектов Российской Федерации, установленного статьей 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184), положениями приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27.03.2014 № 100 «Об утверждении порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии» (далее – Порядок), Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294), в части не урегулированной вышеуказанными правовыми актами.

Согласно статье 4 Порядка контроль в отношении органа власти в части переданных полномочий осуществляется в форме документарных и выездных, плановых и внеплановых проверок.

В соответствии с приказом от 06.07.2018 № 97/01-01 Управление Россельхознадзора по СК и КЧР в отношении управления ветеринарии проводилась внеплановая выездная проверка.

Согласно пункта 5 статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ внеплановые проверки могут проводиться в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ, на основании требования Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований.

Статьей 10 Порядка определено, что основанием для проведения внеплановой проверки является:

- ранее выданное Россельхознадзором РФ или его территориальным органом неисполненное органом государственной власти предписание об устранении какого либо выявленного нарушения, при осуществлении переданных полномочий, в области ветеринарии;

- поступившее в Россельхознадзор РФ или его территориальный орган письменное обращение и заявление граждан, юридических лиц , индивидуальных предпринимателей о нарушении их прав и законных интересов, при осуществлении переданных полномочий, в области ветеринарии;

- поступившая в Россельхознадзор РФ или его территориальный орган письменная информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления по жалобам граждан, индивидуальных предпринимателей о нарушении их прав и законных интересов, при осуществлении переданных полномочий, в области ветеринарии;

- поступившая в Россельхознадзор РФ или его территориальный орган письменная информация, явно свидетельствующая о наличии признаков нарушения действующего законодательства РФ в действиях органа государственной власти, при осуществлении переданных полномочий, в области ветеринарии;

- поступившее в Россельхознадзор РФ или его территориальный орган письменное поручение Министерства сельского хозяйства РФ о необходимости проведения мероприятий по контролю в отношении органа государственной власти, за осуществлением переданных полномочий, в области ветеринарии, в случае одновременного наличия на территории субъекта РФ трех и более очагов заразной болезни животных, включенной в Перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утвержденный приказом Минсельхоза России от 19.12.2011 № 476.

Таким образом, управление Россельхознадзора по СК и КЧР как орган осуществляющий контроль за деятельностью органа власти в части переданных полномочий вправе проводить внеплановую проверку, в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, но, с обязательным указанием в приказе на предмет проверки, который должен соответствовать требованиям Порядка.

Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР вместе с оспариваемым приказом в адрес управления ветеринарии как основание проверки было предоставлено поручение от 26.06.2018 № АГ-П11-3694 заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО4 (далее – поручение от 26.06.2018 № АГ-П11-3694).

Согласно указанному поручению Россельхознадзору РФ поручалось провести соответствующие проверки в отношении неограниченного круга лиц (без указания управления ветеринарии).

Данное поручение не находится в открытом доступе, не подлежит обязательной государственной регистрации, было адресовано Россельхознадзору РФ и находилось исключительно в пользовании Управления Россельхознадзора по СК и КЧР.

Доказательств предоставления указанного поручения в адрес управления ветеринарии иным лицом, а не Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР в материалы дела не предоставлено.

Поручение от 26.06.2018 № АГ-П11-3682 было предоставлено Управлением Россельхознсадзора по СК и КЧР в адрес управления ветеринарии вместо поручения от 26.06.2018 № АГ-П11-3694 заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ФИО4 Между тем, основанием для внеплановой выездной проверки в отношении Управления ветеринарии явился приказ Россельхознадзора РФ от 02.07.2018 № 681 «О проведении проверки», изданный во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства РФ ФИО4 от 26.06.2018 года № АГ-П11-3694;

Согласно поручению от 26.06.2018 № АГ-П11-3694 Россельхознадзору РФ было поручено провести соответствующую внеплановую проверку в отношении управления ветеринарии.

В поручении от 26.06.2018 № АГ-П11-3694 не указан предмет внеплановой проверки, не установлены форма и период внеплановой проверки.

Согласно приказу Россельхознадзора РФ от 02.07.2018 № 681 (далее – приказ от 02.07.2018 № 681) и.о. руководителя Управления Россельхознадзора по СК и КЧР было поручено организовать проведение внеплановой проверки исполнения управлением ветеринарии переданных полномочий и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории Ставропольского края.

В указанном приказе также не указан предмет внеплановой проверки, не установлены форма и период внеплановой проверки.

В соответствии с пунктом 8 статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Закона № 294-ФЗ.

Предметом внеплановой проверки является установление конкретных фактов нарушения органом государственной власти субъекта РФ в процессе исполнения переданных им полномочий РФ обязательных требований действующего законодательства РФ, в области ветеринарии на основании обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан (пункт 5 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 11 Закона № 294-ФЗ в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, обязательных требований, орган государственного контроля (надзора) направляют в адрес юридического лица мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.

В силу части 10 статьи 11 Закона № 294-ФЗ в случае, если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), установят признаки нарушения обязательных требований или требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вправе провести выездную проверку.

Пунктом 3 статьи 12 Закона № 294-ФЗ установлено, что выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, указанных в распоряжении органа государственного контроля (надзора) и содержащихся в документах юридического лица, а также в случае, если при документарной проверке невозможно оценить соответствие деятельности юридического лица, обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Однако, как установлено из материалов дела, ранее, документарная проверка в период с 24.05.2016 по 09.07.2018 Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР в отношении управления ветеринарии не проводилась.

Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР не предоставлены доказательства наличия объективных причин, подтверждающих нарушение управлением ветеринарии законодательства РФ при осуществлении переданных полномочий, которые препятствовали бы проведению документарной, а не выездной проверки.

В соответствии с пунктами 2.11 и 2.12 приказа от 06.07.2018 № 97/01-01 управление ветеринарии обязано предоставить комиссии истребуемые документы, изданные за период с 24.05.2016 по 09.07.2018, в надлежащим образом заверенных копиях, в день начала проверки - 10.07.2018, уведомив управление ветеринарии о ее проведении за 24 часа до ее начала.

Согласно пункту 17 Порядка документы при проведении документарной проверки предоставляются органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия, в Россельхознадзор или его территориальный орган, в срок не превышающий 10 дней с момента получения мотивированного запроса, а не через 24 часа после получения уведомления о проведении проверки.

Действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее порядок проведения проверок в отношении органа власти, в части переданных полномочий не содержит нормы, обязывающей проверяемого субъекта предоставлять документы в день начала проверки в заверенных копиях, в случае, если ранее по этим документам не проводилась отдельная документарная проверка.

Во исполнение приказа от от 06.07.2018 № 97/01-01 управлением ветеринарии у 32 подведомственных учреждений была запрошена истребованная административным органом документация в заверенных копиях.

Как следует из доводов управления ветеринарии, материалов дела и пояснений представителя заявителя, на территории Ставропольского края в соответствии с распоряжением Правительства Ставропольского края от 23.12.2003 № 481-рп создано и работает 32 государственных учреждения (станции по борьбе с болезнями животных), на подведомственной территории которых выполняются мероприятия по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии.

Подведомственные управлению ветеринарии учреждения выполняют первичные и последующие мероприятия по предупреждению, ликвидации и нераспространению заболеваний животных, оформляя всю первичную документацию по каждому отдельному пункту (ветеринарному участку) на территории Ставропольского края по каждому отдельному заболеванию животных.

Истребованная Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР документация хранится не в управлении ветеринарии, а в архиве данных подведомственных 32 учреждений, поскольку является документооборотом каждого из 32 самостоятельных юридических лиц.

В управлении ветеринарии Ставропольского края подлежат хранению документы, издаваемые самим Управлением Ветеринарии СК и являющиеся его документооборотом.

В соответствии с законодательством Российской Федерации на управление ветеринарии не возложена обязанность по хранению документооборота подведомственных 32 учреждений, являющихся самостоятельными юридическими лицами.

Следовательно, в соответствии с пунктом 2.11 оспариваемого приказа Управление Россельхознадзора по СК и КЧР необоснованно обязало управление ветеринарии за 7 рабочих часов предоставить заверенные копии документов за период с 24.05.2016 по 09.07.2018, не находящихся на хранении у заявителя в день начала проверки, в большей части находящихся в 32 подведомственных предприятиях, расположенных на всей территории Ставропольского края.

Судом установлено, что с момента получения управлением ветеринарии уведомления № ФССК-АА-01-01/3745 от 06.07.2018 (получено 09.07.2018 в 9 часов 45 минут) за 7 рабочих часов управление ветеринарии должно было подготовить всю имеющую первичную и иную затребованную административным органам документацию в заверенных копиях, частично запросив ее у 32 подведомственных предприятий, расположенных на всей территории Ставропольского края, несмотря на разную территориальную удаленность и фактическую временную возможность доставки истребуемых документов в управление ветеринарии Ставропольского края для проведения выездной внеплановой проверки.

Исходя из изложенного, требование о предоставлении заверенных копии истребованных документов, изложенное в пунктах 2.11 и 2.12 оспариваемого приказа являлось неисполнимым.

Исполнимость приказа о назначении проверки с указанием перечня подлежащих предоставлению документов, является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку приказ исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость приказа о назначении проверки следует понимать, как наличие реальной возможности у проверяемого лица, не допустить нарушение и исполнить соответствующий приказ.

Пределы проверки определяются исходя из полномочий органа государственного контроля (надзора) и его должностных лиц, предмета и основания проверки. При этом предмет и основание проверки неразрывно связаны, поэтому при вынесении правоприменительного акта (приказа) подлежат конкретизации.

Как следует из пункта 2.11 приказа от 06.07.2018 № 97/01-01, в перечне документов, предоставление которых необходимо для целей и задач проверки отсутствует конкретизированный перечень документов, а именно: какие именно документы, подтверждающие осуществления ветеринарных мероприятий (первичная документация); с территории какого именно района Ставропольского края; по какому именно очагу заболевания; по какому именно заболеванию животного; какие именно протоколы (экспертизы) лабораторных исследований, подтверждающих диагноз больных животных должны быть предоставлены для проведения проверки Управлением ветеринарии, находящиеся в архивах 32 подведомственных предприятий.

Требование о предоставления документов, изложенное в оспариваемом приказе должно отвечать требованиям обоснованности, в частности содержать указание на конкретные обстоятельства, свидетельствующие о нарушении конкретных норм действующего законодательства, и сформулированы должны быть настолько определенно, что обусловило бы их фактическое исполнение управлением ветеринарии.

Судом установлено, что требования действующего законодательства при издании оспариваемого приказа Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР соблюдены не были, требования, изложенные в пунктах 2.11 и 2.12 оспариваемого приказа, не отвечает признакам исполнимости и обоснованности, а также нарушает права и законные интересы управления ветеринарии.

Назначенная оспариваемым приказом внеплановая проверка по предмету, целям, задачам и основаниям ее назначения должна соответствовать требованиям действующего законодательства РФ и не нарушать его.

Согласно пункту 14 Порядка, определяющего порядок проведения проверок в отношении органов государственной власти субъектов РФ, путем истребования и изучения документов, сведений, осуществляется именно документарная проверка.

Однако, несмотря на истребование документов в рамках проверки, документарная проверка переданных полномочий не назначалась.

Пункт 16 Порядка закрепляет, что в процессе проведения документарной и выездной проверки должностными лицами Россельхознадзора или его территориального органа рассматриваются документы и информация, используемые органами государственной власти субъекта РФ при осуществлении их деятельности.

Между тем данный пункт не предусматривает предоставление надлежащим образом заверенных копий документов при проведении выездной проверки. Предоставление заверенных копий документов осуществляется при проведении исключительно документарной проверки.

Само по себе невключение в предмет проверки перечня документов необходимых для ее проведения, но при этом истребование их в заверенных копиях в других пунктах 2.11 и 2.1.2 оспариваемого приказа не является основанием для утверждения того, что данная проверка является выездной, а не документарной, так как это противоречит фактическим обстоятельствам проверки.

Согласно статье 17 Порядка документы при проведении документарной проверки должны предоставляются органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия, в Управление Россельхознадзора по СК и КЧР в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса.

Однако в соответствии с пунктом 2.12 оспариваемого приказа от управления ветеринарии требовалось предоставить надлежащим образом заверенные копии истребованных документов в день начала проверки - 10.07.2018.

Суд считает, что при издании приказа от 06.07.2018 № 97/01-01 Управление Россельхознадзора по СК и КЧР в нарушение действующего законодательства незаконно провело документарную проверку в отсутствие приказа о ее проведении путем подмены документарной проверки на выездную проверку.

Суд считает, что Управление Россельхознадзора по СК и КЧР незаконно истребовало от управления ветеринарии надлежащим образом заверенные копии документов, поскольку приказом от 06.07.2018 № 97/01-01 была назначена выездная, а не документарная проверка.

При этом приказ от 06.07.2018 № 97/01-01 в части перечня истребованных документов не соответствует признакам исполнимости и обоснованности, а также нарушает установленный законом порядок истребования и предоставления документов. Истребование заверенных копий документов за период с 24.05.2016 по 09.07.2018 со сроком их предоставления в день начала проверки является незаконным.

Последняя плановая проверка по вопросу полноты и качества осуществления переданных полномочий РФ в области ветеринарии по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории Ставропольского края в отношении управления ветеринарии была проведена Управлением Россельхознадзора по СК в 2016 году.

Законом № 184-Ф предусмотрено проведение плановых и внеплановых проверок органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц государственной власти субъектов РФ.

Плановая проверка проводится в форме документарной или выездной.

Плановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов РФ должны проводится органами государственного контроля (в частности Управлением Россельхознадзора по СК И КЧР) в соответствии со сводным планом проверок, сформированным Генеральной прокуратурой РФ на основании ежегодных планов проверок по субъектам РФ, сформированных прокуратурами субъектов РФ, не чаще одного раза в два года (пункт 4 статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ).

В соответствии с требованиями пункта 4 статьи 29.2 Закона № 184, статьи 27 Порядка сведения о проводимой плановой проверке размещаются на официальном сайте Генеральной прокуратуры в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в едином реестре проверок, в срок до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Предметом плановой проверки является соблюдение органом государственной власти субъекта РФ в процессе осуществления переданных им полномочий РФ обязательных требований действующего законодательства РФ, в области ветеринарии.

Предметом проверки в отношении управления ветеринарии в соответствии с приказом от 06.07.2018 № 97/01-01 являлось: исполнение управлением ветеринарии переданных полномочий в области ветеринарии.

Согласно приказу от 06.07.2018 № 97/01-01 Управления Россельхознадзора по СК и КЧР проверке подлежали обязательные требования части 1 статьи 3.1. Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» и иные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение ограничительных мероприятий (карантина) по заболеваниям, включенным в перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утвержденный приказом Минсельхоза России от 19.12.2011 № 476.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3.1. Закона Российской Федерации от 14.05.1993 «О ветеринарии» к полномочиям РФ в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъекта РФ относятся: установление ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ; отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ.

Исходя из содержания предмета, целей, задач и подлежащих проверке обязательных требований, изложенных в приказе от 06.07.2018 № 97/01-01 в отношении управления ветеринарии фактически была назначена и проводилась плановая документарная проверка исполнения требований законодательства РФ при исполнении им переданных полномочий в области ветеринарии, за период 2 года с момента проведения последней плановой проверки, путем подмены ее на внеплановую.

Судом установлено, что в нарушение пункта 4 статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ сведения о проводимой плановой проверке в отношении управления ветеринарии не размещены на официальном сайте Генеральной прокуратуры в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в срок до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Учитывая, что положения статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ, Порядка, которые регламентируют порядок, сроки, основания, предмет плановых и внеплановых проверок, произвольная подмена одного вида проверки другим, с несоблюдением требований к тому виду проверки, которая фактически проводилась, является нарушением законодательства.

Суд считает, что Управление Россельхознадзора по СК и КЧР при издании приказа от 06.07.2018 № 97/01-01 незаконно подменило проведение плановой документарной проверки путем назначения внеплановой выездной проверки, в связи с чем незаконно истребовало у управления ветеринарии документы, не относящиеся к предмету проверки, при отсутствии приказа о назначении плановой документарной проверки.

Согласно статье 5 Порядка должностные лица Россельхознадзора по СК и КЧР при осуществлении мероприятий по контролю обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные полномочия, в отношении которого проводится проверка.

Поручение от 26.06.2018 № АГ-П11-3694, приказ Россельхознадзора РФ от 02.07.2018 № 681 «О проведении проверки» не отменяют и не изменяют установленного действующим законодательством порядка проведения проверочных мероприятий, регулируемых статьей 29.2 Закона № 184-ФЗ и Порядком.

В соответствии с поручением от 26.06.2018 № АГ-П11-3694 Россельхознадзору и его территориальному органу - Управлению Россельхознадзора по Ставропольскому краю и КЧР было поручено провести соответствующую внеплановую проверку в управлении ветеринарии в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 8 статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Закона № 294-ФЗ.

В силу статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится, в том числе, и нарушения в части оснований для проведения плановых и внеплановых проверок, в части проведения проверки без приказа руководителя органа контроля (надзора), в части требования документов, не относящихся к предмету проверки, а также проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Суд считает, что Управление Россельхознадзора по СК и КЧР неправильно применило нормы Федерального законодательства, допустив превышение своих полномочий, а положения оспариваемого приказа нарушают законные права и интересы управления ветеринарии, возлагая неисполнимые и не предусмотренные действующим законодательством обязанности.

Кроме того судом установлено, что Управлением Россельхознадзора по СК и КЧР не представлено письменных доказательств уведомления Губернатора Ставропольского края о проведении предстоящей внеплановой проверки переданных ему РФ полномочий в области ветеринарии.

В соответствии со статьей 3.1 Федерального закона от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» полномочия Российской Федерации в области ветеринарии, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В систему органов исполнительной власти Ставропольского края входят: Губернатор Ставропольского края, Правительство Ставропольского края и иные органы исполнительной власти Ставропольского края, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу.

Губернатор Ставропольского края назначает на должность руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, выполняющего мероприятия по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ непосредственно и через подведомственные созданные в этих целях учреждения по борьбе с болезнями животных.

Согласно пункту 1 Положения об управлении ветеринарии оно является органом исполнительной власти Ставропольского края, уполномоченным в области ветеринарии на территории Ставропольского края.

Однако в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствуют положения о том, что высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (в данном случае - Губернатором Ставропольского края) органу исполнительной власти в области ветеринарии (управлению ветеринарии) в полном объеме передаются переданные полномочия путем наделения ими органа государственной власти.

В соответствии со статьей 17 Закона ветеринарии Губернатор Ставропольского края осуществляет, в том числе переданные полномочия в области ветеринарии по установлению и снятию ограничительных мероприятий (карантина) путем издания нормативно правовых актом, ограничивающих права владельцев животных при установлении фактов возникновения особо-опасных заболевании животных с последующим контролем за их исполнением.

Данные нормативно-правовые акты подлежат обязательной публикации в средствах массовой информации, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Ставропольского края от 18.06.2012 № 56-кз «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края».

Управление ветеринарии проводит установленные законом мероприятия по установлению и снятию ограничительных мероприятий (карантина) путем издания правовых актов, ограничивающих права владельцы животных при установлении факта возникновения заразных (не особо опасных заболеваний) непосредственно, а также через подведомственные ему учреждения путем выполнения первичных и последующих ветеринарных мероприятий.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в данном случае - Губернатор Ставропольского края обеспечивает осуществление предусмотренных ветеринарным законодательством Российской Федерации специальных мероприятий по ликвидации очагов заразных болезней животных в случае установления ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации.

Управление ветеринарии как орган государственной власти наделяется Губернатором Ставропольского края полномочиями в области ветеринарии. При этом в процессе наделения полномочиями не передает их путем снятия с себя таких полномочий.

Из материалов дела следует, что в нарушение положений статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ, статей 9 и 11 Порядка Губернатор Ставропольского края как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации одновременно с управлением ветеринарии как лицом, которому Российской Федерацией переданы полномочия в области ветеринарии, не был уведомлен о предстоящей проверке полноты и качества осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области ветеринарии.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Оспариваемый ненормативный правовой акт содержит властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, носит индивидуальный характер, направлен на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретного лица.

Из Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 № 10-П следует, что с учетом установленных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора) действующее законодательство направлено на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.

В рассматриваемом случае оспариваемый приказ о проведении внеплановой выездной проверки и фактическая его реализация не способствуют достижению вышеуказанной цели, поскольку произведены с нарушением действующего законодательства Российской Федерации и гарантий прав проверяемого лица, в части осуществления проверочных мероприятий.

При таких обстоятельствах, суд считает, что оспариваемый приказ принят с нарушением требований статьи 29.2 Закона № 184-ФЗ, Порядка и Закона № 294-ФЗ, что нарушило права и законные интересы заявителя в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), связанные с обоснованностью проведения проверок, возлагая на управление ветеринарии обязанности и ограничения, допуская административную и должностную ответственность, основанную на проведении оспариваемых проверочных мероприятий.

Как следует из протокола от 16.07.2018 № 2-22/27/34 в отношении управления ветеринарии был составлен протокол по делу об административном правонарушении по признакам нарушения части 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ в связи с воспрепятствованием законной деятельности органа контроля (надзора) при осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При указанных обстоятельствах, суд считает, что приказ от 06.07.2018 № 97/01-01 Управления Россельхознадзора по СК и КЧР «О проведении внеплановой выездной проверки исполнения Управлением ветеринарии Ставропольского края переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии» подлежит признанию недействительным.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Ставропольского края

РЕШИЛ:

требования управления ветеринарии Ставропольского края, г. Ставрополь, ОГРН <***>, удовлетворить.

Признать недействительным приказ от 06.07.2018 № 97/01-01 «О проведении внеплановой выездной проверки исполнения управлением ветеринарии Ставропольского края переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии» Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике, г. Ставрополь, ОГРН <***>, как несоответствующий требованиям Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», приказу Министерства сельского хозяйства и ветеринарии от 27.03.2014 № 100 «Об утверждении порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии».

Признать незаконными действия Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике, г. Ставрополь, ОГРН <***>, выразившихся в истребовании документов, изданных за период с 24.05.2016 по 09.07.2018.

Обязать Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике устранить нарушения законных прав и интересов управления ветеринарии Ставропольского края, г. Ставрополь, ОГРН <***>.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в двухмесячный срок в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья В.Г. Русанова