Решение от 19 декабря 2019 г. по делу № А07-31120/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

450057, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Октябрьской революции, 63а, тел. (347) 272-13-89,

факс (347) 272-27-40, сервис для подачи документов в электронном виде: http://my.arbitr.ru

сайт http://ufa.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А07-31120/19
г. Уфа
19 декабря 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 12.12.2019г.

Полный текст решения изготовлен 19.12.2019г.

Арбитражный суд Республики Башкортостан в составе судьи Решетникова С.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Комаровой Ф.М., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Государственного комитета Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан

третье лицо: Правительство Республики Башкортостан

о признании незаконным предупреждения №002/01/15-1238/2019 от 17.06.2019г.,


при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 по доверенности №01-30/66 от 17.05.2019г., от ответчика: не явился, извещен належащим образом;

от третьего лица: ФИО3 по доверенности №2-1-194-6299-П от 29.10.2019г.,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Республики Башкортостан обратился Государственный комитет Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству с заявлением о признании незаконным и отмене предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан №002/01/15-1238/2019 от 17.06.2019г.

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей сторон, исследовав и оценив представленные доказательства, арбитражный суд установил, что Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее Управление) выдано предупреждение №002/01/15-1238/2019 от 17.06.2019г. о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым Государственному комитету Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству в течение 30 дней со дня получения предупреждения:

разработать и внести проект постановления Правительства Республики Башкортостан, предусматривающий изменения в Порядок осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам Республики Башкортостан регионального или межмуниципального, местного значения, утвержденный постановлением Правительства Республики Башкортостан от 22 февраля 2012 года № 50 в части исключения введения ограничений движения по дорогам регионального, межмуниципального и муниципального значения;

разработать и внести проект постановления Правительства Республики Башкортостан об отмене постановления Правительства Республики Башкортостан от 15 февраля 2019 года № 82 «О введении временного ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования Республики Башкортостан регионального и межмуниципального значения в весенний и летний периоды 2019 года» (л.д.17-22).

О выполнении данного предупреждения необходимо сообщить в Управление в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Основанием для вынесения оспариваемого предупреждения явились сведения и документы, свидетельствующие о наличии признаков нарушения Государственным комитетом Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству (далее Комитет) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции).

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Комитетом не приняты меры по созданию в весенний период равных условий для перевозки по автомобильным дорогам на территории Российской Федерации смазочных масел и специальных жидкостей российских и иностранных производителей.

Как следует из оспариваемого предупреждения, непринятие указанных мер выражено в разработке и внесении на рассмотрение Правительства Республики Башкортостан проекта постановления Правительства Республики Башкортостан от 22 февраля 2012 года № 50 о Порядке осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам Республики Башкортостан регионального или межмуниципального, местного значения; проекта постановления Правительства Республики Башкортостан от 15 февраля 2019 года № 82 «О введении временного ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования Республики Башкортостан регионального и межмуниципального значения в весенний и летний периоды 2019 года», которые предусматривают безусловное ежегодное введение ограничений движения на дорогах регионального, межмуниципального и местного значения вне зависимости от проведенного анализа дорожного полотна на том или ином участке таких дорог, от наличия или отсутствия альтернативных маршрутов доставки грузов (путей объезда), от принятых мер по приведению дорожной инфраструктуры к нормативным требованиям могут нарушать условия конкуренции на рынках товаров и услуг, ведут к установлению административных барьеров, препятствующих доступу на рынки товаров и услуг, что в свою очередь может привести к недопущению, ограничению и (или) устранению конкуренции, что является нарушением требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Комитет с предупреждением №002/01/15-1238/2019 от 17.06.2019г. не согласился и обжаловал его в судебном порядке. В обоснование заявленных требований Комитет указывает, что основанием для введения ограничения движения транспортных средств в весенний период служат результаты комплексной диагностики и оценки технического состояния автомобильных дорог Республики Башкортостан. Информация о введении ограничения заблаговременно размещается на официальном сайте республиканского органа и официальных сайтах органов местного самоуправления. Установлен целый перечень перевозок, на которые вводимые ограничения не распространяются. Временные ограничения движения транспортных средств имеют своей целью сохранение автомобильных дорог общего пользования от возможных разрушений в связи со снижением несущей способности ее конструктивных элементов, могут быть как мерой пресечения, так и иметь предупредительную направленность. Оспариваемое предупреждение не соответствует требованиям ст.30 Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и нарушает права Комитета на межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере дорожного хозяйства в пределах своей компетенции.

Управление требования Комитета не признает, считает оспариваемое предупреждение законным и обоснованным по доводам, изложенным в отзыве (л.д.28-30).

Правительство Республики Башкортостан согласно предоставленному суду отзыву просит требования Комитета удовлетворить, признать незаконным оспариваемое предупреждение.

Оценив представленные документы и доводы сторон, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконным решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту и нарушение данным действием (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 указанного Федерального закона.

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно пункту 2 части 1 и части 2.1 статьи 30 Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные 3 законодательные акты Российской Федерации» (далее Федеральный закон №257-ФЗ) временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и могут устанавливаться в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии со ст.1 Закона Республики Башкортостан от 14.03.2003 №474-з «О Правительстве Республики Башкортостан» в высшим исполнительным органом государственной власти Республики Башкортостан является Правительство Республики Башкортостан, которое в пределах своих полномочий издает обязательные к исполнению на территории Республики Башкортостан постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 15.02.2019 №82 в целях предотвращения снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильных дорог в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий введены временные ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования Республики Башкортостан регионального и межмуниципального значения в весенний и летний периоды 2019 года.

Данные ограничения введены во исполнение постановления Правительства Республики Башкортостан от 22.02. 2012 № 50, которым утвержден Порядок осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам Республики Башкортостан регионального или межмуниципального, местного значения (далее Региональный порядок).

Введение ограничения движения транспортных средств в весенний период осуществляется по результатам диагностики автомобильных дорог. Актом о введении ограничения устанавливаются предельно допустимые для проезда по автомобильным дорогам общая масса и (или) нагрузка на ось, а также габаритные параметры транспортного средства (пункт 1.5 Регионального порядка).

Временное ограничение движения в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий вводится в весенний период в целях предотвращения снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, вызванного их переувлажнением, а также в летний период для транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных грузов на автомобильных дорогах с асфальтобетонным покрытием, в связи с превышением допустимых температур (пункт 4.1 Регионального порядка).

Предельно допустимая для проезда в весенний период по автомобильным дорогам общего пользования нагрузка на ось транспортного средства устанавливается в зависимости от технической категории автомобильной дороги с учетом результатов оценки ее технического состояния (пункт 4.3 Регионального порядка).

Комитетом в Управление представлены пояснения о том, что на текущий момент проведены работы по комплексной диагностике и оценке технического состояния автомобильных дорог на всем их протяжении.

Движение ограничивается ежегодно в период наибольшего ослабления дорожной конструкции. С целью получения наибольшего эффекта в первую очередь вводят ограничения максимально допустимой нагрузки на ось тяжелых транспортных средств, оказывающих наиболее разрушающее воздействие на дорожную среду.

Условием введения временных ограничений является обеспечение работоспособности конструкции в пределах расчетного срока службы дорожной одежды или до планируемого начала производства работ по ее усилению. При этом участки ремонтных работ имеют незначительную протяженность от общей длины дорог, в связи с чем, не могут существенно влиять на несущую способность конструкции дорожной одежды на всей протяженности автомобильной дороги.

Таким образом, основанием для введения ограничения служат результаты комплексной диагностики и оценки технического состояния автомобильных дорог.

Из оспариваемого предупреждения следует, что в Региональном порядке отсутствует требование об организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов.

Согласно части 3 статьи 30 Федерального закона №257-ФЗ в случае принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны принимать меры по организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов.

Между тем, требование об организации дорожного движения, в том числе, посредством устройства объездов, при введении ограничения движения в весенний и летний периоды, также отсутствует в Федеральном порядке.

Устройство объездов в Федеральном и Региональном порядке при введении ограничения или прекращении движения предусмотрено в следующих случаях:

при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог;

в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения;

в период повышенной интенсивности движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог.

Таким образом, устройство объездов осуществляется в случае полного прекращения движения транспортных средств в случаях, предусмотренных действующим законодательством. В весенний период вводится лишь ограничение для тяжеловесных транспортных средств.

В соответствии с пунктом 4.5 Регионального порядка временное ограничение движения в весенний период не распространяется на:

пассажирские перевозки автобусами, в том числе международные; перевозки пищевых продуктов, животных, лекарственных препаратов, топлива (бензина, дизельного топлива, судового топлива, топлива для реактивных двигателей, топочного мазута, газообразного топлива), семенного фонда, удобрений, кормов для сельскохозяйственных животных и птицы, почты и почтовых грузов;

сельскохозяйственную технику, занятую на сельскохозяйственных работах; перевозку грузов, необходимых для ликвидации последствий стихийных бедствий или иных чрезвычайных происшествий; транспортировку дорожно-строительной и дорожно-эксплуатационной техники и материалов, применяемых при проведении на автомобильных дорогах аварийно-восстановительных и ремонтных работ;

транспортные средства федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

Согласно пункту 2.3 Регионального порядка в случаях, предусмотренных разделом 4 настоящего Порядка, информация о введении ограничения за 30 дней до начала временного ограничения движения размещается на официальном сайте республиканского органа и официальных сайтах органов местного самоуправления, что позволяет всем заинтересованным лицам пересмотреть сроки доставки грузов, условия экспортных программ российских производителей и логистические цепочки поставок товаров.

Таким образом, довод антимонопольного органа о том, что введение ограничений может привести к нарушению требований таможенного законодательства по соблюдению сроков доставки грузов, срывам экспортных программ российских производителей, сбоям поставок сырья, оборудования, комплектующих, разрыву логистических цепочек поставок товаров, является необоснованным.

По смыслу пункта 2 части 1 статьи 30 Федерального закона 257-ФЗ и его буквального толкования временные ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, не только в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, её участков, но и в иных случаях, в целях обеспечения безопасности дорожного движения. Предусмотренные временные ограничения могут быть как мерой пресечения, так и иметь предупредительную направленность (решение Верховного суда Республики Башкортостан от 15.05.2019, оставленное без изменения Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.08.2019 №49-АПА19-24).

В соответствии с постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 №18403/13 судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе, определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

В соответствии с оспариваемым предупреждением Комитету необходимо в течение 30 дней со дня получения предупреждения разработать и внести проект постановления Правительства Республики Башкортостан, предусматривающий изменения в Порядок осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам Республики Башкортостан регионального или межмуниципального, местного значения, утвержденный постановлением Правительства Республики Башкортостан от 22 февраля 2012 года № 50 в части исключения введения ограничений движения по дорогам регионального, межмуниципального и муниципального значения; разработать и внести проект постановления Правительства Республики Башкортостан об отмене постановления Правительства Республики Башкортостан от 15 февраля 2019 года № 82 «О введении временного ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования Республики Башкортостан регионального и межмуниципального значения в весенний и летний периоды 2019 года». Порядок внесения в Правительство Республики Башкортостан и рассмотрения проектов постановлений, распоряжений Правительства Республики Башкортостан и иных решений определен в разделе IV Регламента Правительства Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 05.04.2004 №50 (далее Регламент), согласно которому вносимый на рассмотрение органом исполнительной власти Республики Башкортостан проект постановления Правительства Республики Башкортостан проходит соответствующую процедуру согласования в Аппарате Правительства Республики Башкортостан: правовую, антикоррупционную, лингвистическую экспертизы и подлежит согласованию с Администрацией Главы Республики Башкортостан, заместителями Премьер- министра Правительства Республики Башкортостан, иными должностными лицами, государственными органами, органами местного самоуправления в Республике Башкортостан, организациями.

Согласно пунктам 77, 79 Регламента проекты постановлений, поступившие на согласование к заинтересованным лицам, в течение 2 календарных дней подлежат согласованию путем визирования справки согласования к соответствующему проекту акта (копии проекта акта) либо при наличии замечаний (и) или предложений визирования с замечаниями или предложениями с приложением соответствующего заключения.

Проекты постановлений, внесенные с нарушением настоящего Регламента, подлежат возврату Аппаратом Правительства Республики Башкортостан для устранения выявленных нарушений.

Таким образом, внесение на рассмотрение Правительства Республики Башкортостан проекта постановления Правительства Республики Башкортостан не гарантирует его согласование с заинтересованными лицами и принятие в соответствующем порядке, что по своей сути ставит под сомнение исполнимость выданного предупреждения антимонопольного органа, преследующего в качестве цели отмену постановления Правительства Республики Башкортостан от 15.02.2019 № 82 и принятие вышеуказанных изменений в Порядок осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам Республики Башкортостан регионального или межмуниципального, местного значения.

На основании изложенного, оспариваемое предупреждение антимонопольного органа является неисполнимым.

В соответствии с ч.2 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны незаконными в случае, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое предупреждение антимонопольного органа не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем, оно подлежит признанию незаконным и отмене.

Руководствуясь ст.ст. 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования Государственного комитета Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству удовлетворить.

Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан №002/01/15-1238/2019 от17.06.2019г.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной жалобы можно получить соответственно на Интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru .

Судья С.А. Решетников