Решение от 3 октября 2018 г. по делу № А32-33471/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е


г. Краснодар Дело № А32-33471/2018

«03» октября 2018 года


Резолютивная часть решения объявлена 20.09.2018.

Полный текст мотивированного решения изготовлен 03.10.2018


Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Хмелевцевой А.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Стаценко В.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению акционерного общества «Агропромхимия», ст. Тбилисская Краснодарского края (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Северо-Кавказскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Краснодар (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительными акта проверки от 06.06.2018 № 2604-р\П, предписания от 06.06.2018 № 2604-р\П,

в судебном заседании участвуют представители:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: ФИО1 (доверенность),



У С Т А Н О В И Л:

Акционерное общество «Агропромхимия» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением об оспаривании акта проверки от 06.06.2018 № 2604-р\П и предписания от 06.06.2018 № 2604-р\П Северо-Кавказского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в части (далее – заинтересованное лицо, административный орган).

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, уведомлен надлежащим образом. Представитель заинтересованного лица в судебное заседание явился, представил для приобщения к делу отзыв и материалы административного дела.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Из материалов дела следует, что административный орган на основании распоряжения от 25.04.2018 № 2604-р провел плановую выездную проверку в период с 10.05.2018 по 06.06.2018 в отношении акционерного общества «Агропромхимия».

В ходе проведения проверки установлено нарушение требований промышленной безопасности, а именно:

– не создано нештатное аварийно-спасательное формирование из числа работников предприятия (пункт 5 предписания);

– не проведено комплексное обследование фактического состояния химически опасного производственного объекта в целях его приведения в соответствие с требованиями Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов», утвержденного приказом Ростехнадзора от 21.11.2013 № 559 (пункт 7 предписания);

– не созданы системы оповещения, поддержки действий в случае аварии (пункт 8 предписания).

Указанные нарушения зафиксированы административным органом в акте проверки от 06.06.2018 № 2604-р/А.

В связи с выявленным нарушением административный орган выдал обществу предписание от 06.06.2018 № 2604-р/П. В предписании административный орган указал на необходимость устранить указанные нарушения правил промышленной безопасности, в соответствии с требованиями пунктов 1, 2 статьи 9, пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», пунктов 3, 4, 10, 11, 12, 27 положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций поднадзорных Федеральной службе по экологическому, техническом и атомному надзору (РД-03-19-2007), утвержденного приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 № 37, пунктов 3(1), 10 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 № 263, пунктов 5, 352, 356 Федеральных норм и правил в области «Правил безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов», утвержденных приказом Ростехнадзора от 21.11.2013 № 559.

О выполнении указанного предписания административный орган предложил уведомить в срок до 06.12.2018.

Заявитель, считая акт проверки и предписание недействительными (в части), обратился в арбитражный суд с целью обжалования.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определенных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из изложенного, законодатель для арбитражного суда определил пределы исследования по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов.

Так, в части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что при рассмотрении дел об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые действия (бездействие) права и законные интересы заявителя.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с этим правилом сама по себе констатация факта нарушения норм закона не является основанием для удовлетворения судом заявления об оспаривании ненормативных актов государственных органов.

Кроме того, установленные главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений.

Применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов вследствие принятия противоречащих закону ненормативных актов, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащее доказательства наличия этих нарушений.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля и надзора регулируются, в том числе, Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении Государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание должно содержать законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:

– соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности;

– соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 3 настоящего Федерального закона);

– обеспечивать безопасность опытного применения технических устройств на опасном производственном объекте в соответствии с пунктом 3 статьи 7 настоящего Федерального закона;

– иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– уведомлять федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальный орган о начале осуществления конкретного вида деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;

– обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями;

– допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе;

– обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности;

– иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте;

– организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;

– создать систему управления промышленной безопасностью и обеспечивать ее функционирование в случаях, установленных статьей 11 настоящего Федерального закона;

– обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями;

– обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа;

– предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц;

– обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ;

– разрабатывать декларацию промышленной безопасности в случаях, установленных статьей 14 настоящего Федерального закона;

– заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;

– выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями;

– приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность;

– осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии;

– принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий;

– анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов;

– своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте;

– принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте;

– вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте;

– представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах.

Пунктом 2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» установлено, что работники опасного производственного объекта обязаны: соблюдать положения нормативных правовых актов, устанавливающих требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте и порядок действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте.

Частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» установлено, что в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:

планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте;

заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников;

создавать на опасных производственных объектах I и II классов опасности, на которых ведутся горные работы, вспомогательные горноспасательные команды в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации;

обучать работников действиям в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;

создавать системы наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии и поддерживать указанные системы в пригодном к использованию состоянии.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21.11.2013 № 559 утверждены Федеральные нормы и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов» (далее – Правила № 559).

Согласно пункту 5 Правил № 559 в целях приведения химически опасных производственных объектов в соответствие с требованиями настоящих Правил и других нормативных правовых актов в области промышленной безопасности организация, эксплуатирующая химически опасный производственный объект, должна провести комплексное обследование фактического состояния химически опасного производственного объекта, при выявлении отклонений разработать комплекс компенсационных мер по дальнейшей безопасной эксплуатации таких объектов, организовать внесение изменений в документацию или разработку документации вновь.

Пунктом 352 Правил № 559 установлено, что химически опасный производственный объект, помещения производственного, административно-хозяйственного, бытового назначения и места постоянного или временного пребывания людей, находящиеся при аварии в пределах опасной зоны, должны быть оснащены эффективными системами оповещения персонала об аварии на химически опасном производственном объекте.

В силу пункта 356 Правил № 559 работы с химически опасными веществами необходимо проводить с применением средств индивидуальной защиты, выдаваемых персоналу организации в установленном порядке.

В заявлении общество указывает на несогласие с тремя пунктами обжалуемого предписания.

Суд принимает во внимание, что по итогам проведенной проверки по одним и тем же фактам допущенных нарушений обществу не только выдано предписание об устранении нарушений от 06.06.2018 № 2604-р/П, но постановление о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ от 19.06.2018 № 78/34-14. В решении Арбитражного суда Краснодарского края от 20.08.2018 по делу № А32-25396/2018 суд сделал вывод о наличии в действиях общества вменяемых нарушений, обжалуемых также и рамках настоящего дела.

Суд исходил из следующего.

В обоснование заявленных требований АО «Агропромхимия» указывает на отсутствие обязанности по созданию нештатного аварийно-спасательного формирования из числа работников предприятия, ввиду наличия действующего договора с аварийно-спасательным формированием МКУ «Служба по делам ГО и ЧС» от 09.01.2018.

Суд отклонил указанный довод на основании следующего. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 № 492 «О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности» утверждено Положение о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

Согласно подпункту «р» пункта 5 указанного Положения лицензионными требованиями к лицензиату при осуществлении лицензируемого вида деятельности являются, в том числе, наличие в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» договоров на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами или формированиями либо наличие собственных, создаваемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке профессиональных аварийно-спасательных служб или формирований, а также наличие нештатного аварийно-спасательного формирования из числа производственного персонала лицензиата.

Материалами дела подтверждается, что эксплуатируемый обществом опасный производственный объект – склад временного хранения химических средств защиты растений (рег. № А30-03367-0003), расположенный по адресу: Краснодарский край, ст. Тбилисская, ул. Элеваторная 71, относится к III классу опасности.

Таким образом, наличие у общества нештатного аварийно-спасательного формирования из числа производственного персонала предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Заявитель указывает, что общество регулярно проводит комплексное обследование фактического состояния опасного производственного объекта, внесение изменений в документацию опасного производственного объекта. Вместе с тем, документальных доказательств в подтверждение указанного довода обществом не представлено.

Кроме того, проведение комплексных и целевых проверок состояния промышленной безопасности, выявление опасных факторов на рабочих местах в соответствии подпунктом «в» пункта 11 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» не является заменой проведения комплексного обследования фактического состояния химически опасного производственного объекта в целях приведения объекта в соответствии с требованиями нормативных правовых актов в области промышленной безопасности.

Документация на техническое перевооружение химически опасного производственного объекта разработана в 2012 году, то есть до вступления в законную силу Правил безопасности химически опасных производственных объектов, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21.11.2013 № 559.

Таким образом, в отсутствие проведенного комплексного обследования фактического состояния химически опасного производственного объекта не представляется возможным оценить соответствие указанного объекта Правилам № 559.

Довод заявителя о наличии на предприятии средств оповещения в случае аварии (рации, городской и сотовой связи) также подлежит отклонению судом, поскольку в документации на техническое перевооружение химически опасного производственного объекта отсутствует характеристика и обоснование принятых технических решений в отношении технологических сетей связи, предназначенных для обеспечения производственной деятельности на опасном производственном объекте, управления технологическими процессами производства (систему внутренней связи, радиофикацию).

Таким образом, в отсутствие указанных сведений не представляется возможным оценить обоснованность, достаточность и эффективность использования на опасном производственном объекте имеющихся средств связи и оповещения, а именно (раций, городской и сотовой связей).

Данное решение вступило в законную силу и имеет преюдициальное значение для настоящего дела в части выводов о наличии допущенных обществом правонарушений.

Кроме того, в материалы дела представлены документы с результатами повторной проверки в отношении общества, проведенной административным органом 12.09.2018 с 11-00 до 17-00, 13.09.2018 с 11-00 до 17-00, 14.09.2018 с 11-00 до 13-00, на основании распоряжения от 04.09.2018 № 5467-р с целью контроля выполнения пунктов 1 – 6 ранее выданного предписания от 06.06.2018 № 2604-р/П.

Так, согласно информации об устранении нарушений по акту проверки от 14.09.2018 № 5467-р/А, административный орган проверил выполнение шести пунктов предписания от 06.06.2018 № 2604-р/П и установил, что общество в полном объеме устранило нарушения пунктов 1 – 6 предписания. Соответственно, на настоящий момент выполнен один из обжалуемых пунктов предписания – пункт 5 (не создано нештатное аварийно-спасательное формирование из числа работников предприятия).

Таким образом, предписание административного органа 06.06.2018 № 2604-р/П об устранении нарушений законодательства в области промышленной безопасности в обжалуемой части соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя, оснований для признания предписания недействительным не имеется.

Производство по делу в отношении акта проверки от 06.06.2018 № 2604-р\П подлежит прекращению, поскольку данный документ не является ненормативным правовым актом, подлежащим судебной проверке в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Под ненормативным правовым актом в соответствии с действующим законодательством являются акты индивидуального характера, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц, облеченные, как правило, в предусмотренную законом форму, например, в форму постановления, распоряжения, приказа и т.д. Акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия; не устанавливает и не изменяет обязанности и права заявителя; не определяет меру его ответственности, отражает лишь выявленное нарушение, установленное проверяющими в ходе проверки, а также содержит сделанные на основании анализа этих обстоятельств выводы проверяющих, то есть носит информационный характер, и прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.

Руководствуясь статьями 167, 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд

РЕШИЛ:

Ходатайство Северо-Кавказского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о приобщении отзыва и материалов проверки – удовлетворить.

Производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 06.06.2018 № 2604-р\П в арбитражном суде – прекратить.

В удовлетворении требования о признании недействительными предписания Северо-Кавказского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.06.2018 № 2604-р\П в обжалуемой части – отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с момента его вынесения в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья А.С. Хмелевцева